Україна потрапила в конституційний цугцванг

ТРЕБА ПЕРЕОСМИСЛИТИ КОНСТРУКЦІЮ ДЕРЖАВИ

Рішення Конституційного суду у справі за поданням 47 народних депутатів щодо відповідності Конституції окремих положень закону "Про запобігання корупції", Кримінального кодексу від 27 жовтня 2020 року спричинило в Україні політичний землетрус. Викликало напруження у взаєминах із західними партнерами, від фінансової допомоги яких ми критично залежимо.

Президент Володимир Зеленський попередив депутатів своєї фракції, що "ці скандальні скасування фундаментальних законів – прямий і швидкий шлях до кровопролиття" і вніс у парламент відверто антиконституційний законопроєкт про звільнення суддів КСУ. У відповідь голова суду Олександр Тупицький публічно заявив, що "обнулення" структури веде до порушення територіальної цілісності України і знову ж таки "кровопролиття". Активісти-антикорупціо­нери пікетували суд і закидали його подвір'я димовими шашками. Депутати закликали суддів скласти повноваження або піти у відставку.

 

Це неповний перелік емоцій, що вихлюпнулися на українців упродовж тижня. Не оговтавшись після місцевих виборів, країна занурилася в конституційну кризу. Та проявила не тільки короткозорість і рефлективність можновладців, а й актуалізувала давні системні дисбаланси конституційної архітектури. Замість правильно діагностувати й почати лікувати причини хронічної хвороби, влада заходилася локалізувати її прояви. Та ще й із радикальністю аматора, який свято вірить: найкращі ліки від головного болю – гільйотина.

Конституційна демократія відрізняється від тиранії тим, що в ній є правила гри, порядок їх ухвалення та зміни. А в тираніях воля диктатора і є законом. Засадничі правила гри, що визначають сфери компетенції основних державних органів і механізм їхньої взаємодії, називають конституцією чи основним законом. У частині сучасних держав, особливо тих, які у ХХ столітті перехворіли на гостру форму тоталітаризму, функція охорони конституції покладена на суди. Вони перевіряють на конституційність норми законодавства, які ухвалюють політичні гілки влади, – у нас це Верховна Рада, президент і Кабмін.

Конституційний суд своїм рішенням від 27 жовтня, по суті, вдерся у сферу компетенції політичних органів. Оскільки створення антикорупційної машинерії – це не просто політичне питання. В українських реаліях воно – геополітичне. Це одне з основних наших зовнішньополітичних зобов'язань, до виконання якого прив'язана макрофінансова допомога Україні. Її зупинка за бюджетної діри в кількасот мільярдів гривень на тлі економічного падіння, спричиненого пандемією Covid-19, може мати руйнівні наслідки для державності.

Суди не мають ні знань, ні кваліфікації, ні досвіду, ні експертних підрозділів, аби прогнозувати далекосяжні фінансово-політичні наслідки своїх рішень, що підважують основи національної безпеки. А ті можуть бути катастрофічні. Тому в судовій практиці розвинутих країн, насамперед верховного суду США, була сформульована доктрина політичного питання. Вона передбачає, що суди утримуються від розгляду питань, які за своєю суттю належить вирішувати в перебігу політичного процесу. Засоби й методи ефективної боротьби з корупцією, яка залишається в топі очікувань українського суспільства, безумовно є політичним питанням. Єдине, що мав би легітимно робити Конституційний суд з антикорупційним законодавством, – пильно наглядати, аби пошук корупціонерів не перетворився на полювання на відьом. Але ж своїм рішенням КСУ точно не став на захист прав посполитих, які опинилися в заручниках інфантильності, непрофесійності й агресивності антикорупційних зелотів.

З другого боку, формально КСУ діяв intra vires, тобто в межах повноважень. Якщо залишити сухі конституційні приписи, то стаття 150-та Основного закону говорить: "до повноважень Конституційного суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України". Подобається це комусь чи ні, але засадничі правила гри наділяють КСУ повноваженнями ухвалювати такі рішення, як 27 жовтня. Чому воно вийшло настільки погано обґрунтованим і політично небезпечним, питання радше до тих, хто формував поточний склад Конституційного суду, і до тих, хто зволікає із заповнен­ням посад за своєю квотою.

Що натомість робить президент? Вносить до Ради відверто антиконституційний законопроєкт

"Про відновлення суспільної довіри до конституційного судочинства". Пропонує в найгірших традиціях більшовиків розігнати Конституційний суд і наплювати на його рішення. Тобто якщо КСУ проявив брак політичної мудрості, далекоглядності та відповідальності, то президент запропонував перевернути шахівницю. Лікувати апендикс сокирою "революційної доцільності". У конституційній теорії це називається діяти ultra vires, тобто поза межами компетенції. В термінах кримінального права це замах на злочин, склад якого передбачений статтею 109-ю ККУ: "Дії, спрямовані на насильницьку зміну чи повалення конституційного ладу або на захоплення державної влади".

Та справа не тільки і не стільки в ознаках замаху на злочин. Проблема в тому, що президент закликає парламент зруйнувати засадничі правила гри, насамперед баланс гілок влади, закріплений у Конституції. Якщо законом, який прямо суперечить Основному закону, можна звільнити суддів КС, то чому не указом президента? Якщо Конституція не важить, тоді можна звільнити з посади президента постановою Верховної Ради чи навпаки – призначити уряд розпорядженням глави держави. Якщо об засадничі норми Конституції можна витерти ноги, тоді замість права в Україні все визначатиме кількість бойовиків і зброї у конкретного польового командира. На жаль, президент, замість читати книжки в університеті, відточував майстерність у жартах. Тому, очевидно, не знає, скільки мільйонів життів заплатили жителі колишньої Російської імперії за експеримент більшовиків, коли революційна доцільність стала єдиною "конституцією" у величезній країні.

 

Парламент і навіть пропрезидентська більшість не хочуть ставати співучасниками конституційного перевороту, а тому м'яко дистанціювалися від законопроєкту глави держави. Найімовірнішою відповіддю на рішення КСУ є ухвалення законопроєкту Дмитра Разумкова "Про відновлення дії окремих положень Закону України "Про запобігання корупції" та Кримінального кодексу України". Формально його авторами є з півсотні народних депутатів із різних фракцій. Документ також неконституційний, бо пропонує відновити дію норм, які КСУ визнав такими, що суперечать Основному закону. На це депутатам вказало Головне науково-експертне управління апарату Верховної Ради. Втім, на відміну від президентського, законопроєкт Разумкова не містить ознак замаху на зміну конституційного ладу. Вочевидь, депутати не мають бажання ходити на допити до правоохоронних органів. Це і схиляє їхні симпатії в бік спікерського документа. Але це не розв'язує системної проблеми, яку оголила нинішня конституційна криза.

Суди конституційної юрисдикції покликані боронити Основний закон від надмірного популізму політичних гілок влади. Та вони мають один засадничий ґандж – брак демократичної легітимності.

В теорії конституція є фіксацією суспільного договору, автором якого є народ. Постає запитання: а як суд, якого народ не обирає і який непідзвітний народові, може тлумачити його волю? Розв'язувати конкретні суперечки органів влади – так, а бути "негативним законодавцем", який скасовує акти тих, кого народ обрав керувати країною, – питання відкрите.

Практика цивілізованих держав не дає однозначної відповіді. Верховний суд США, суд Європейського Союзу та федеральний конституційний суд Німеччини часто виступають не просто "негативним законодавцем", а й перебирають на себе ухвалення рішень надзвичайної конституційної ваги. Верховний суд Індії пішов далі й визнав за собою право визнавати неконституційними зміни до основного закону, що вже набули чинності. А в Нідерландах, навпаки, судам заборонено переглядати рішення парламенту. Принципу парламентського суверенітету загалом дотримується і Велика Британія. Верховні суди Скандинавських держав украй рідко перевіряють закони на конституційність. Верховний суд Канади може вказати на невідповідність закону, але не може скасувати його.

Отже, захищати Конституцію від ексцесів політичних органів влади можна по-різному. І створення сильних, незалежних і наділених по суті надзвичайними повноваженнями конституційних судів – не завжди найкраща ідея. Бачимо, як польський конституційний трибунал своїм рішенням у справі про аборти збурив суспільство та спричинив масові протести, що загрожують перерости у повстання проти консерваторів у владі. "Дивацтва" конституційного суду Киргизстану 2006 року завершилися його ліквідацією. А КС Молдови торік у повному складі вимушений був піти у відставку. Це приклади того, як суди конституційної юрисдикції, замість балансувати владну архітектуру, підважують її підвалини.

Тому, якби на чолі України стояли мудрі державці, а не інфантильні пустобріхи та цинічні компрадори, вони перейнялися б не так порятунком антикорупційних законів та інституцій, до яких питань не менше, ніж до КСУ, а замислилися, чи потрібен Україні нікому не підзвітний Конституційний суд із надзвичайними повноваженнями. Той самий КСУ, який 2003-го порахував дві каденції Кучми на президентській посаді як одну, 2010-го допоміг Януковичу узурпувати владу, 2016 року прогнувся перед Порошенком, витлумачивши термін "наступна чергова сесія" всупереч законам етимології, семантики та здоровому глузду, і підтримав свавільний розпуск парламенту торік улітку.

Замість стати надійним стражем Конституції та охоронцем прав і свобод людини та громадянина, суд перетворився на чорний хід, через який політики навчилися обходити складний і конкурентний політичний процес. Замість іти на вибори та здобувати конституційну більшість у парламенті, потрібну для ухвалення доленосних рішень.

Розумію: яка якість політиків, така й суддів, яких вони призначають. Але є одна принципова відмінність. Політичних лідерів ми можемо змінювати на виборах і постійно користаємося з цього привілею, а суддів – ні. Політики несуть відповідальність за свої рішення, а судді – ні. Врешті, політики змушені рахуватися з нашими вимогами. А судді захищені від народного впливу складними процедурами, таємними засіданнями, недоторканністю та незалежністю, доведеною до абсурду.

Конституційна криза, яку спровокував своїм рішенням КСУ і запалив рефлективною відповіддю на нього глава держави, спонукає замислитися про системні вади Конституції. Про дисбаланси у фундаментальних правилах гри, а не тільки про якість гравців. І це стосується не лише КСУ та судового конституційного контролю, що явно не виправдали себе в тій формі, яку закріплює Основний закон. Це стосується також взаємин центральної влади та місцевого самоврядування, які в результаті реформи децентралізації стали якщо не ворогами, то непримиренними опонентами. Це стосується потреби змінити де-факто президентську форму правління, що ґрунтується на принципі "переможець отримує все", на прем'єрську, яка вчить і спонукає домовлятися різні політичні сили. І нездійсненних у бідній державі соціальних гарантій, які не можна реалізувати без відповідного фінансового забезпечення. Бо справжній соціалізм із його безоплатною медициною, вищою освітою, соціальним житлом та забезпеченою старістю можуть собі дозволити країни з ВВП на душу населення в 10 і більше разів вищим за Україну. Це стосується і презумпції невинуватості, з абсолютизацією якої про ефективну боротьбу з корупцією можна забути. І статусу добровольців, які в 2014–2015 роках захистили українську державність, але, згідно з Конституцією, були учасниками незаконних збройних формувань.

Це далеко не повний перелік конституційних дисбалансів, які підважують державність, незалежно від імен президента, міністрів, депутатів і суддів. Бо правильний конституційний дизайн в тому і полягає, щоб держава ефективно працювала без геніїв і героїв у владі. Щоб державний механізм діяв, як швейцарський годинник, а не як пожежна команда. Щоб нагадував сучасний автомобіль, максимально комфортний навіть для новачка, який і не здогадується, наскільки складна система ховається під його капотом.

Конституційний цугцванг, в який потрапила Україна, спонукає переосмислити саму конструкцію держави. За яку ми готові помирати, але якій так і не навчилися довіряти і яка нам весь час муляє та тисне, наче чуже взуття.

Конституційна криза спонукає бодай почати діалог про новий суспільний договір, про всеохопну конституційну реформу. Звичайно, можна знову, як 2004-го та 2014 року, обмежитися лікуванням симптомів конституційної хвороби, а не її причин. Але слід пам'ятати, що в ситуації цугцвангу кожен наступний хід тільки погіршує становище гравця. Єдина можливість не програти – почати нову партію.

×