Країна міст чи країна сіл?

Чому назва має значення

Кілька років тому наша влада провела загалом продуману адміністративно-територіальну реформу – створила громади та збільшила райони. Одне лихо: не захотіли називати нові райони повітами – хоч їм не раз пропонували. Нова назва, людям незвично та ще й у Конституції прописано інше. От і цього разу те саме.

24 жовтня 2023-го президент Володимир Зеленський підписав багатостраждальний закон №8263 – "Про дерадянізацію порядку вирішення окремих питань адміністративно-територіального устрою України". Верховна Рада ухвалила його в першому читанні в березні, а в цілому – в липні. Тож чекав він, по суті, три місяці.

 

Багатостраждальний, бо це куца версія масштабнішого законопроєкту №4664, в якому йдеться не лише про населені пункти, а й про функції громад та областей, можливість їх зміни, функціонування реєстру адміністративно-територіальних одиниць, органів місцевого самоврядування тощо. Усе це вимагало б змін до Конституції, а депутати воліють їх уникнути. Тому зупинилися на коротшому й не такому марудному.

Новий закон уже назвали стисліше – про скасування селищ міського типу. Наші люди люблять окреслювати їх барвисто. У ньому йдеться про те, що населені пункти розподіляють за категоріями згідно з кількістю тамтешнього населення.

Щоб бути містом, населений пункт мусить мати не менш як 10 тисяч жителів. Також компактну забудову, кількаповерхові будинки, залученість у "міських" сферах. Але принципове питання – населення.

Якщо населений пункт менший – від 5 до 10 тисяч жителів, – він отримує назву "селище". Його забудова вже "переважно садибна". А якщо мешканців менше – то це "село". Звісно, теж із садибною забудовою і залученістю жителів до сільського господарства. Усі проміжні ланки виключаються. Тут це якраз "селища міського типу". Їм місця в новому розподілі не зна­йшлося. Тому смт із населенням понад 10 тисяч стануть містами. А менші, відповідно, селищами. Уже без "міського типу". Адже закон окремо і прямо зазначає, що міста належать до міських, а селища та села – до сільських населених пунктів. Отже, за формальною логікою, абсолютна більшість селищ міського типу, за новою класифікацією, стає великими селами. Про це ми ще поговоримо нижче.

Також закон запроваджує новий тип – "поселення". Воно не має сталого складу населення, тож не є й населеним пунктом. Але цих людей теж потрібно обліковувати, тому закон згадує і про них. До речі, це стосується і нових мобільних містечок із переміщеними особами чи біженцями або будь-яких форм проживання поза містами й селищами/селами. Правовий статус таких місць давно вже варто було внормувати.

Зрештою, на бажання, поселення можна включити до складу населеного пункту чи утворити з нього новий.

Закон надзвичайно важливий іще й тому, що встановлює чіткі правила змін територіального устрою. Враховуючи російську агресію та руйнування багатьох населених пунктів аж до їх знищення, це вкрай потрібний механізм.

Ще важливіше: зміни не стосуються ані теперішніх міст, ані селищ, ані сіл. Попри повищі цифри їхнього статусу ніхто не змінюватиме. А отже, всі переживання "що буде з моїм містом" – безпідставні. Навіть якщо місто має тисячу жителів, селищем чи селом воно не стане. Як і село з десятьма тисячами – містом.

Зміни стосуються лише селищ міського типу.

Закон посилається на дерадянізацію. І це правда. Селища міського типу – радянське явище. У Східній Європі після 1991 року від такого поділу відмовилися на користь традиційного "місто-село". А в Західній його ніколи й не було.

Закон скасовує радянські правила територіального устрою. Востаннє їх змінювали 1981 року. І запроваджує низку нових процедур зарахування населених пунктів до різних категорій, їх перейменувань чи найменувань, якщо вони нові, встановлення їхніх меж.

Радянський закон називає селищами міського типу населені пункти від 2 до 10 тисяч, які існували при індустріальних, аграрних, транс­портних чи інших підприємствах, навчальних закладах, лікарнях тощо. По суті, це могли бути й села, де розташовували такі заклади. Але вони самі були менші за 10 тисяч, тож не дотягували до статусу міста.

Нині селищами здебільшого залишилися населені пункти, де жителів часто кілька тисяч (а часто навіть кількасот!) осіб. Великих підприємств там немає, тож вони нічим особливо від сіл не відрізняються. Мало не всі селища, які бодай трохи набули подоби міста, давно перетворилися на смт. І ось тепер їх цього міського статусу позбавляють.

У Радянському Союзі селища міського типу з'явилися 1922 року. Проте в Україні цю назву запровадили лише 1925-го. Адже тут була своя традиційна система містечок, тобто малих міст. Якої не було ні в Росії, ні в багатьох інших частинах колишнього СРСР. Запровадженням смт цю систему вбили. До речі, скасовував містечка один з організаторів ВЧК, горезвісний Григорій Петровський – тоді голова Ради народних комісарів України. Чимало українських політиків 30 років намагалося ці "містечка" відновити. Не вдавалося. Не вийшло й цього разу.

Це можна було б утілити, акуратно оминаючи пастки Конституції. Усі смт можна було б зробити містечками як підкатегорією міст – залишивши їм можливість ставати селами, якщо їхнє населення менш як 5000 осіб. Найкраще було б ужити назву "селище" якраз для "поселення". Із семантичного погляду, це сприймалося б легше. Або ж запровадити просту дворівневу систему міст/містечок та сіл/селищ. На це не пішли. Натомість залишили можливість великим смт ставати містами.

 

Та ці зміни набудуть чинності нешвидко. По-перше, закон починає діяти наприкінці січня 2024 року. По-друге, щодо селищ міського типу ситуація складна. Спекулятивно всі нині почали рахувати кількість населення. І стверджувати, що великі смт автоматично стануть містами. Але це зовсім не так. За законом, усі селища міського типу із середини 2024 року стануть селищами. Тобто сільського типу. А от ті з них, що відповідатимуть критеріям, можуть подати запити про те, щоб стати містами.

Проте після підписання такого запиту й до фактичної зміни статусу може минути чимало часу. Кабінет міністрів затверджує кваліфікатор населених пунктів та всі зміни до нього, й це робиться за поданням центрального органу виконавчої влади. Це профільне міністерство. А те мусить розробити акти та внести їх до реєстрів. Тоді подання отримає Верховна Рада, що мусить за ці зміни проголосувати. І лише після того відбудеться зміна статусу. Ясна річ, тривати це може місяцями. Якщо не роками.

Уявімо ситуацію. Існує собі смт, приміром, Райдужне. Його населення 10 тисяч осіб. 2024 року воно стає селищем. Подає документи на статус міста. Допоки триває процедура, а вона триватиме довго, в Райдужному населення стає дев'ять тисяч. І його заявку відхиляють через невідповідність критеріям. І таких історій будуть десятки, якщо не сотні. Попри чіткі механізми надмірна зосередженість на кількості населення може створити чимало проблем місцевим громадам.

До того ж значення матиме й інфраструктура цього населеного пункту. А це створить іще більші перешкоди. Цікаво, що зарахуванням до категорії міст займатиметься Верховна Рада, а до селищ – уряд. Тобто, щоб стати містом, потрібно пройти на один крок далі.

Додатково влада ще й заохочуватиме населені пункти залишатися селищами. Адже в такому разі вони отримуватимуть додаткову субвенцію з державного бюджету. Яку скасують, якщо вони стануть містами. А по­збутися цілком матеріальної допомоги заради статусу – для цього теж потрібна відвага. Адже дотації на селища значно більші. Бути селищем вигідніше. Це теж зупинятиме їх щодо переоформлення.

На сьогодні в Україні є 459 міст, 881 селище міського типу, 1164 селища та 27 204 села. Після набуття чинності законом селищ буде 2045. Разом із селами – 29 249. Тобто лише 1,5 відсотка всіх населених пунктів країни будуть міські. Оце так урбанізація на початку ХХІ століття.

Для порівняння: ще за козацьких часів в Україні було до 100 містечок, а в XVII столітті з тисячі міських поселень половину становили містечка. Мало не до ХХ століття в Україні було не менш як 500 містечок, що становило половину міського населення. Грубо кажучи, міських населених пунктів було вдвічі більше, ніж пропонується цим законом сьогодні. Це означає одне з двох – або Україна стала суто сільською країною з невеликою кількістю міст. Або такою її намагаються зробити.

Ще 1924-го, за рік до запровадження смт, радянський закон встановлював населення містечок від 3 до 10 тисяч осіб. Не зрозуміло, що не сподобалося нашим законодавцям у цьому традиційному поділі.

Цікаво, що в першому варіанті законопроєкту селища міського типу хотіли автоматично зробити містами, проте відмовилися. По­вторюється історія з "повітами". І тут не обов'язково боротьба з українськістю чи намагання зачепитися за старе бодай трохи. Це можна пояснити й банальними лінощами. По-перше, питання територіального устрою закріплено в Конституції. А там зазначено, що населені пункти можуть бути або містами, або селищами, або селами. Смт просто немає, як і інших міських чи сільських пунктів. Тому замість запровадження нової проміжної ланки зупинилися на поділі смт між селищами та містами. По-друге, сама адміністративно­територіальна реформа створила міські, селищні та сільські територіальні громади (громади, що формувалися до­вкола смт, стали саме селищними) – якщо смт назвати містами чи містечками, довелося б замінити силу-силенну назв. Тож на це все вирішили махнути рукою. Ну сільська в нас Україна, що поробиш!

Є й інша причина, чому варіант із містечками не пройшов. Якби всі смт було визнано містами, вони втратили б категорію пільг селищ міського типу. Звучить шляхетно. Але знов-таки – що заважало зробити містечка підкатегорією міст зі збереженням пільг смт? Невже справді це варте заборони містечкам із населенням менш як 10 тисяч просити про визнання свого статусу?

З іншого боку, саму назву "селище" традиційно вживали саме як позначення великого села. Це зовсім не проміжна ланка, а сільський населений пункт. І тут є принципова різниця.

У чому проблема? Річ у тому, що чимало населених пунктів, які, за теперішнім законом, будуть селищами, віддавна було містами. Мали Маґдебурзьке право ще від часів Речі Посполитої, часто були центрами козацьких сотень і полків. Тепер їхній статус зведено до великих сіл.

Зокрема, селищами стануть смт з багатющою міською історією, як-от Гусятин, Козелець, Браїлів, Брацлав і десятки інших. Селищем залишиться і Білогородка – літописний Білгород іще від часів Київської Русі.

Натомість позитив у тому, що після адміністративно-територіальної реформи в Україні створили 1469 територіальних громад. Вони складаються із сіл, селищ і міст. У Європі саме громади є первинною ланкою адміністративно-територіального поділу, а не населені пункти. Тому зарахування населених пунктів до міст, містечок чи сіл значно ліберальніше, адже фінансування чи пільги залежать від кількості населення та його розподілу в громаді, а не в населеному пункті. Щось подібне намагаються запровадити в Україні. Проте все йде з превеликим скрипом.

Водночас прибрали такі характеристики міст, як "районного значення" та "обласного значення". Тепер це міста – як складова частина громад. Незалежно від їхнього населення.

Зрозуміло, що чимало смт не збиратиметься ставати містами. Проте закон не дає змоги змінювати категорію населеного пункту в разі, якщо цей населений пункт не відповідає умовам, зокрема й насамперед про 10 тисяч населення. Тобто відтепер Верхов­на Рада не зможе всупереч закону надати міський статус меншим населеним пунктам, як вона це не раз робила раніше. З міркувань історичних, економічних тощо.

Оскільки питання чисельності критичне, то потрібно розробити механізм визначення кількості населення. А без нового перепису це малореально. Тим паче, що велика частина населення може перебувати за кордоном або бути внутрішньо переміщеними особами. Також бажано реформувати систему реєстрації місця проживання. Не таємниця, що під час війни змін реєстрації часто не фіксують як таких. Інакше будь-які цифри будуть необ'єктивні.

Та попри всі негативні аспекти ця реформа таки є великим кроком уперед. Але до її повноцінного запровадження лишається ще багато кроків.

×