Центральна Рада як вищий орган влади

Всеукраїнський робітничий з'їзд обрав Раду робітничих і делегував її до складу Центральної Ради. Одночасно успішно завершилися переговори про поповнення УЦР представниками неукраїнської революційної демократії. У липні відбулося перше засідання Малої Ради у поповненому складі: 40 членів – від українських організацій, 18 – від національних меншин. Повний склад УЦР збільшився в цей час до 822 осіб. Більше половини місць належало представникам рад, а саме: Ради селянських депутатів, Ради військових депутатів, Ради робітничих депутатів, загальноросійських рад робітничих і солдатських депутатів. Слід зважити на докорінну різницю в сутності українських і загальноприйнятих рад. Українські ради були органічною частиною Центральної Ради, хоча функціонували й окремо. Персональний склад їх визначався виборами членів УЦР від певного соціального середовища (селянського, військового, робітничого). Загальноросійські ради були організаціями, які надсилали в УЦР за певною розрядкою своїх представників. Другу за чисельністю групу членів УЦР становили представники соціалістичних партій – загальноросійських, єврейських, українських і польських. Невелика кількість представників від українських партій пояснювалася тим, що діячі українського визвольного руху делегувалися в Центральну Раду переважно через систему рад. Третю за чисельністю групу становили представники професійних, кооперативних, просвітницьких і національних організацій, а четверту – представники губерній та міст. Реальне число членів УЦР було істотно меншим наведеної вище розкладки: не всі партії і організації повністю заповнювали виділені їм місця. Однак Центральна Рада справді об'єднала більшість громадських організацій, які виникли в післяреволюційній Україні. Вона стала територіальним представницьким органом. У липні В. Винниченко разом з генеральними секретарями Х. Барановським і М. Рафесом вдруге поїхав у Петроград. Тепер він не міг поскаржитися на недостатню увагу з боку міністрів Тимчасового уряду, але виснажливі переговори нічого не дали. Дочекавшись, коли українська делегація повернулася в Київ, уряд затвердив для Генерального секретаріату "Тимчасову інструкцію". В ній вказувалося, що дії українського уряду поширюються лише на п'ять губерній – Київську, Волинську, Подільську, Полтавську а частково Чернігівську. Російський уряд оголошував Генеральний секретаріат своїм органом, а не органом Центральної Ради. Тобто український не відповідав за свою діяльність перед Радою і не був зобов'язаний працювати разом з нею. Генеральний секретаріат не одержував виконавчих функцій у повному обсязі, а ставав лише передавальним органом: губернські власті повинні були передавати свої заяви й одержувати розпорядження з Петрограда не прямо, як раніше, а через Київ. Передавальні функції Генерального секретаріату теж обмежувалися. У невідкладних випадках центральний уряд залишав за собою право безпосередньо зноситися з місцевими органами влади. Нарешті, із сфери компетенції Генерального секретаріату виключалися військові і продовольчі справи, пошта й телеграф, суд. Після бурхливих дебатів Центральна Рада прийняла документ до відома і стала чекати дальших подій.