Дати більшу свободу областям зараз ризиковано, – вважає Ігор Коліушко із Центру політико-правових реформ. Нещодавно в мережі з'явилася карта поділу України на повіти на основі його розробок. Коліушко каже, межі повітів там поки що приблизні, однак принцип нового адміністративно-територіального поділу країни має бути саме такий
Яким принципом керувалися під час поділу на повіти?
– Повіт – це адміністративно-територіальна одиниця, де мають бути розміщені органи місцевого самоврядування повітового рівня та органи державної виконавчої влади. Останні здійснюватимуть нагляд за законністю роботи перших: як в одиницях базового рівня – у громадах, так і повітового. Також отримають інспекційні повноваження. Різноманітні інспекції, що нині є в Україні, не матимуть підрозділів на нижчих рівнях, ніж повіт. Але що тут важливо зрозуміти: громадянам не треба буде їздити в повітовий центр по ті послуги, які вони нині отримують у райцентрі, – якась реєстрація, довідка, дозвіл, справи з паспортом тощо. Це все після реформи можна буде вирішувати на рівні своєї громади. Послуги, які сьогодні громадянам надають райони, перейдуть не в повіт, а на рівень нижче, ближче, – у їхні громади.
Тому повіт має бути крупнішою адміністративно-територіальною одиницею, ніж сьогоднішній район. Для того, щоб чиновників, які здійснюють нагляд та інспекції, було менше. Сьогодні в Україні є 490 районів і в кожному з них – райдержадміністрація. А для забезпечення суто державних функцій, достатньо мати 130 повітів. І в кожному з них – державний урядник з апаратом, що допомагає йому аналізувати всі документи, які випускають місцеві ради. Це будуть його відносини з органами місцевого самоврядування, а не з громадянами.
Що ще відбуватиметься на рівні повіту?
– Місцеве самоврядування в повіті матиме одну з основних компетенцій – відповідальність за охорону здоров'я вторинного рівня. Первинний рівень – профілактика захворювань, консультування в поліклініках, амбулаторне лікування, швидка медична допомога – буде в громаді. А от вторинний рівень – це коли хворі потребують стаціонарного лікування. Тут потрібні фаховіші спеціалісти та якісне обладнання. Це забезпечуватиме повіт. Адже утримувати лікарні з набором усіх кваліфікованих спеціалістів і необхідним обладнанням у кожній громаді нереально.
Лікарня повинна обслуговувати щонайменше 150 тисяч населення, щоб була більш-менш ефективна з погляду витрат і затримання там кваліфікованих спеціалістів. Для підтримання кваліфікації лікар має щоденно працювати за фахом, а не раз на тиждень приймати відвідувача, а в інший час городи садити чи на базарі торгувати. Звідси отримуємо ще одну умову для повіту: щоб він був госпітальним округом, тобто відповідав за охорону здоров'я вторинного рівня, там має бути не менш ніж 150 тисяч жителів. Ми цю цифру піднімаємо. При моделюванні повітів я виходив із того, щоб усі мали 200–300 тисяч населення. Деякі навіть перевищують 300 тисяч.
Нині тут іде маса перебріхувань. Кажуть: якщо зробите такі великі повіти, то людям буде далеко їздити до лікарні. Або пишуть мені з Волині: у нас у такому-то районі нещодавно збудували нову лікарню і тепер ви хочете її закрити. Це – повна ахінея. Повітовий рівень має відповідати за надання послуг щодо медичного забезпечення вторинного рівня. Ніде не сказано, що має бути одна лікарня тільки у повітовому центрі, а інші закриють. Усе залежить від того, як утворено повіт. Якщо він на базі одного великого міста з невеликими довколишніми територіями, то зручно розташовувати лікарню в місті. Але на 200 тисяч жителів неминуче буде ще й кілька спеціалізованих. Ми не концентруємо все в повітових центрах і не виступаємо за закриття медичних закладів поза ними.
Ще одна важлива сфера компетенції повіту – середня освіта в інтернатах. Як для неповносправних, так і, наприклад, спеціалізованих – спортивних, мистецьких. Такі заклади неможливо створити в кожній громаді. Тому вони піднімаються на рівень повіту. Решта ж обов'язків розподіляються.
Загалом більшість повноважень отримає громада. А за такі, як соціально-економічний розвиток регіону, культура й спорт, транспорт регіонального значення, професійно-технічна освіта, спеціалізовані заклади охорони здоров'я – відповідатимуть обласна рада та її виконавчий орган.
При моделюванні повітів за основу брали межі теперішніх районів?
– Повітів буде значно менше, ніж районів. Та й на сьогодні неможливо визначитися точно з межами повітів. Для початку необхідно розібратися з конфігурацією громад. Бо ж вони є первинними адміністративно-територіальними одиницями. І доки всі села, селища, містечка не визначаться – хто, де, як і з ким об'єднуватиметься в громаду, доти не можна однозначно сказати, якими будуть межі повітів. Ця складність не дає спрогнозувати, чи будуть місцеві вибори 25 жовтня ще до районних рад по-старому, чи вже до повітових по-новому.
Як відбувається на практиці об'єднання населених пунктів у громади?
– За принципом добровільного об'єднання. Зараз на місцях тривають консультації, які села чи селища і з ким об'єднуватимуться у громади. Примусово ніхто нікого нікуди не заганятиме. Якщо якісь населені пункти чи райони не захочуть об'єднуватись у громади чи не зможуть остаточно вирішити це, то залишаться самі по собі – як зараз. Це означатиме, що матимуть інший статус, а відповідно – й фінансування. Ті, хто об'єднається, будуть прирівняні до теперішніх міст обласного значення і залишатимуть у своєму бюджеті 60 відсотків податку на доходи фізичних осіб. А ті, хто не об'єднаються, матимуть теперішні 10 відсотків. Крім того, всі послуги їм надаватиме районна адміністрація, як це є сьогодні, а не значно ближчі органи самоврядування в громаді.
Плутанини не виникне?
– Система зможе працювати й так. Хоча, звісно, якби зараз швидко провели об'єднання у громади "згори", всі виграли б. Але були б і помилки. А десь когось нагнули б. Об'єднали б не оптимально чи не так, як цього хотіли б люди. Вони почувалися б ображеними. Щоб цього не допустити, всі погодилися – нехай процес іде добровільним шляхом.
Скільки часу може зайняти повне реформування?
– Якщо все робити послідовно, то років зо два. А вже тоді можна буде сказати: хто не об'єднався, ми не винні, ми об'єднаємо вас шляхом прийняття закону.
Який алгоритм впровадження адміністративно-територіальної реформи?
– Об'єднання – це один процес. Внесення змін до законодавства – другий. Якщо вносимо зміни до Конституції, це відкриває можливість прийняти новий закон про місцеве самоврядування й місцеві органи виконавчої влади. Це можна зробити й після виборів 25 жовтня. Однак зміну статусу місцевих органів влади треба прив'язати до них. Тобто це має бути вже повітова рада, а не районна. У крайньому разі, новий закон потрібно ухвалити відразу після виборів, до першої сесії.
Чому теперішні області залишаються без змін, хіба що перейменовуються на "регіони"? Чому не зупинилися на нашій історичній назві для таких адміністративно-територіальних одиниць – край, земля?
– Бо регіони в нас є двох видів – області й Автономна Республіка Крим. А ще місто Київ. Щоб їх разом називати, об'єднали терміном "регіони". Була дискусія щодо іншої назви. Але більшість на робочій групі сказала: якщо області залишаються в сьогоднішніх межах, то навіщо їх інакше називати.
А чому вирішили не реформувати області?
– Це необхідний крок для впровадження реформи децентралізації. Важливо пам'ятати: якщо захочемо реформувати одразу все – не реформуємо нічого. Треба визначити межу можливого. Що за менше візьмемося – то більші шанси, що зробимо.
Крім того, великі зміни на регіональному рівні зараз не бажані. Дати більшу свободу областям ризиковано. Тоді можемо не отримати зростання місцевого самоврядування на рівні громад і повітів. Так відбулося в Іспанії. Щоби втримати країну цілісною після диктатури Франко, надали великі повноваження історичним провінціям. Зокрема, право мати свої парламенти. І розвиток місцевого самоврядування загальмувався.
А в Польщі зробили навпаки: ліквідували не лише воєводські, а й повітові органи самоврядування на вісім років, доки на базовому рівні місцевого самоврядування – у ґмінах, тобто волостях, – люди не навчаться бути самостійними, виконувати свої повноваження під власну відповідальність. А через вісім років створили вже на новому рівні повітові й воєводські органи.
Так само й нам не треба поспішати з адміністративно-територіальним реформуванням обласного рівня. Хоч у багатьох місцях на карті України є точки, де було б дуже корисно підкорегувати межі областей. Особливо на сході. От на півночі Луганської області вісім районів – частина історичної Слобідської України. Вони досить проукраїнські. Навіть коли 2012 року Партія регіонів змушувала всіх приймати рішення щодо регіонального статусу російської мови – кілька тамтешніх районів відмовились це робити. То чому вони мають бути заручниками сьогоднішньої ситуації? Чому їх не повернути до Харківщини й дати можливість нормально розвиватися?
А північні райони Тернопільської області – Кременецький, Шумський, Лановецький і частина Збаразького – історична Волинь. Там переважають православні. А в решті 14 районів Тернопільщини здебільшого греко-католики. Це Галичина: історично, ментально, релігійно.
– Років через 10 завершимо адміністративно-територіальну реформу базового рівня – громади і повіти – і подивимося, як усе працює, як налагодилося. Тоді, можливо, постане питання про укрупнення регіонів. Замість 25 і Києва потрібно буде перейти до вдвічі меншої їх кількості. Можна буде й назву "область" змінити, наприклад, на "край". Припустимо, будуть Волинь, Галичина, Закарпаття, Слобожанщина, Запоріжжя й інші.
Які перепони можуть бути під час реалізації реформи на цьому етапі?
– Усе залежатиме, як вона впроваджуватиметься. Якщо ми рік не можемо донести до Верховної Ради проект закону про внесення змін до Конституції, то є великі сумніви, чи влада взагалі хоче цієї реформи. Не бачу жодних раціональних пояснень, чому президентові знадобилося майже п'ять місяців після парламентських виборів, щоб запустити роботу Конституційної комісії. Отримали ж у Верховній Раді коаліцію на 300 з гаком голосів, так давайте за два тижні зробіть це. Але ні – п'ять місяців згаяли тільки на те, щоб утворити Конституційну комісію.
Зараз процес іде. Робочі групи при місцевих радах і держадміністраціях в кожній області працюють над об'єднанням населених пунктів у громади. Але розробників реформ до процесу не залучили. Хоча логіка кожної реформи така: спочатку затверджується концепція, потім пишуться проекти законів, далі створюється робоча група для впровадження реформи. Ця робоча група мала б бути при Кабінеті міністрів, бажано – на чолі з віце-прем'єром. Туди мають увійти люди, які є ідеологами реформи, здатні шукати відповіді на всі проблеми, які виникають. Щоб не порушувати логіку реформи.
Пропонували, щоб таку групу очолив віце-прем'єр – міністр регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства Геннадій Зубко. Але її не створили. Проте на місцях люди працюють, щось роблять. А що зроблять? Не ясно. Адже проекти законів у Верховну Раду навіть ще не внесено.
11 
1
Коментарі