Украинские перспективы на Мадридском саммите НАТО – статья Александра Калиниченко

5

25 лет назад, в июле 1997-го, в Мадриде состоялся саммит НАТО, который определил контуры дальнейшего развития и расширения оборонного союза после завершения холодной войны. Главными темами обсуждения на саммите стали расширение Альянса, трансформация и открытость в отношениях с партнерами.

На этом же саммите базовая программа "Партнерство ради мира" была дополнена новым политическим органом, Советом евроатлантического партнерства, чтобы обеспечить консультационную структуру для всех стран-партнеров на европейском континенте.

Это решение отражало стремление выйти за рамки созданного в 1991 году Совета североатлантического сотрудничества. И создать широкий форум по вопросам безопасности, который бы отвечал состоянию отношений со странами-партнерами, которые становились все более разветвленными как в рамках "Партнерства ради мира", так и в контексте проведения миротворческих операций на Балканах. В новый консультационный орган, который больше не был сосредоточен исключительно на отношениях с бывшими противниками Альянса, вошли такие традиционно нейтральные страны, как Австрия, Финляндия, Швеция и Швейцария.

Некоторые страны-партнеры Североатлантического союза, в частности Россия и Украина, получили дополнительные двусторонние форматы взаимодействия за пределами "Партнерства ради мира".

9 июля 1997 г. на Мадридском саммите НАТО, где было объявлено приглашение к членству Польши, Чехии и Венгрии, Украина подписала Хартию об особом партнерстве между Украиной с Альянсом. Хартия стала основным политическим документом, регулирующим отношения Украины с НАТО. Однако никаких амбиций о нашем возможном членстве в Альянсе этот документ не отражал.

Этому саммиту предшествовали два значительных события для европейской безопасности.

27 мая 1997 г. НАТО и Российская Федерация подписали Основополагающий акт о сотрудничестве. В этом документе Россия обязалась уважать территориальную целостность всех европейских государств и отказалась от применения силы как способа разрешения споров, создали Комиссию Россия-НАТО. А 31 мая Украина заключила с Россией Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве. В "пакете" шло соглашение о пролонгации пребывания в Севастополе Черноморского флота РФ на 20 лет. Не без участия тогдашнего украинского руководства отношения Украины и НАТО стали рассматривать в контексте взаимодействия в искусственно созданном треугольнике НАТО-Украина-Россия. В это время заложили неестественные противоречия и негласные "зависимости", которые привели к современному кризису безопасности в Европе.

 

Расширение на фоне войны в Украине

Российско-украинская война и новая интервенция РФ на украинскую территорию снова толкнули процесс расширения НАТО.

За период своего развития Североатлантический союз постоянно корректирует свою стратегию расширения. Во время холодной войны это происходило в основном по стратегическим причинам. Само понятие "критерии вступления в НАТО" отсутствует в учредительных документах, кроме оговорки в Вашингтонском договоре, что это страны, которые находятся в Северном полушарии. Государства-участники принимают политическое решение о приглашении новых членов к вступлению на основе консенсуса, руководствуясь суждением о том, может ли конкретная страна внести свой вклад в безопасность Североатлантического региона.

На Мадридском саммите НАТО в 1997 году Польшу, Чехию, Венгрию пригласили в членство, которое вступило в силу в 1999 году на фоне умеренного противодействия России и дебатов в самой организации.

Общественное мнение стран-участниц в вопросе расширения было неоднозначным. Ситуация вокруг не была беспроблемной и в самих США, где тогдашний президент Клинтон вынужден был преодолевать инерцию против движения Альянса на Восток. По данным опросов 1997 года, 43% американских респондентов высказались за расширение, но примерно столько же выступали против - 39%.

На Вашингтонском саммите в 1999 году новый подход к расширению был оформлен с введением инструмента ПДЧ. Он состоит из блоков политико-экономических, безопасных и правовых мер. Итак, начиная с 2004-го, все 11 новых государств-кандидатов проходили путь в Альянс именно через ПДЧ.

В 2004-м НАТО беспрецедентно расширилось за счет 7 стран, охватив также балтийские Эстонию, Латвию, Литву. А их Россия рассматривала в качестве собственной зоны влияния.

Дискуссия о возможном вступлении Украины в НАТО обострилась, когда Россия попросила Альянс об отказе от принятия нашего государства и Грузии. Как известно, по итогам Бухарестского саммита в 2008 году, под давлением Владимира Путина, поддержанного тогдашними лидерами Германии и Франции, Альянс отклонил заявку Киева и Тбилиси на получение ПДЧ. В то же время НАТО подчеркнуло, что окончательные решения по вступлению необходимо оставить за самими Украиной и Грузией. Правда, оставили без ответа вопрос момента получения ПДЧ как единственного действенного инструмента получения членства в организации. Пожалуй, впервые страна, что не была членом НАТО, смогла де-факто получить право вето на его расширение. Внутренняя логика действий принятия решений и мотивация государств-кандидатов была нарушена.

Расплата за это половинчатое решение пришла в 2008 и 2014 годах. Россия нарушила суверенитет Грузии и Украины, оккупировав их территории.

С 2008 года Альянс прошел еще три волны расширения. Четыре западно-балканских государства успешно прошли этап ПДЧ к своему вступлению.

С начала полномасштабной российско-украинской войны в феврале этого года сразу две географически приближенные к РФ скандинавские страны - Швеция и Финляндия - приняли решение отказаться от своего военного нейтралитета и стать полноправными членами НАТО. Дискуссии между странами Альянса по их присоединению за последние месяцы приобрели чрезвычайную интенсивность.

Исторически связанные между собой после почти синхронного принятия внутринациональных решений 18 мая Хельсинки и Стокгольм одновременно подали заявки на вступление в НАТО.

 

Учитывая сегодняшнюю динамику консультаций и реалии безопасности в Европе, Североатлантический альянс и страны-кандидаты настроены на завершение всей процедуры вступления двух скандинавских государств до конца этого года.

Рискну предположить, что НАТО одобрит заявки Швеции и Финляндии на поступление именно во время июньского саммита в Мадриде. Но для вступления в силу, это решение должно быть ратифицировано парламентами всех 30 государств-членов.

Новая фаза российской агрессии против Украины стала как катализатором, так и окном возможностей для двух военно-нейтральных стран, находящихся территориально в непосредственной близости от России. Это фактор, играющий на ускорение интеграции.

Вторым фактором, способствующим скорейшей интеграции Швеции и Финляндии в НАТО, является высокий уровень совместимости вооруженных сил этих государств с процедурами и формированиями стран оборонного союза. Оба за последнее десятилетие сделали правильные акценты в развитии собственных вооруженных сил и вооружений в соответствии со стандартами стран НАТО. Это приблизило их вплотную к членству.

Третьим негласным фактором, позволяющим ускорить вступление Швеции и Финляндии, является их членство в ЕС с 1995 года. Следовательно, вопрос их безопасности не стоит в стороне для, по меньшей мере, 21 страны-члена Альянса, которые входят в ЕС.

Тормозные факторы расширения НАТО

Наиболее значимыми станут политические стоп-факторы интеграции Швеции и Финляндии, вызванные рядом процессов в 30 странах оборонного союза. Этими противоречиями, при условии, их неуправляемого протекания перед Мадридским саммитом, будет пытаться воспользоваться Москва. Поэтому следует присмотреться к позициям трех стран НАТО: Турции, Венгрии и Хорватии. И именно в такой последовательности.

Среди характерных признаков скандинавского расширения Альянса есть тот факт, что рассмотрение заявок о вступлении Швеции и Финляндии происходит без прохождения этапа ПДЧ – Плана действий по членству. Это следует взять "на вооружение" в переговорной позиции Украины.

Столкнувшись с наибольшим вызовом безопасности со времен завершения холодной войны, Альянс начинает выходить из состояния анабиоза и более оперативно реагирует на угрозы.

Рискну спрогнозировать, что "скандинавский прецедент" является ключевым этапом на пути к изменению подходов и политике расширения НАТО. А не разовой акцией по привлечению в круг союзников двух старых партнеров.

Как показала практика, существующая процедура вступления в НАТО новых членов из-за предоставления ПДЧ является сложной, инертной и чувствительной к внешнему давлению третьих стран. Подходы и внутренние решения Североатлантического союза о расширении нынешних угроз безопасности в Европе значительно устарели и нуждаются в актуализации.

Есть все надежды на ожидание трансформации этих подходов после саммита в Мадриде. В новых геополитических реалиях как страны-кандидаты, так и Альянс должны учитывать современные гибридные угрозы. И, осознать, что многолетнее нахождение в пуле стран-кандидатов скорее подвергает претендентов риску внешнего давления, чем приближает к гарантиям безопасности. Такая угроза на непосредственных границах Североатлантического союза приводит к проекции опасностей на территорию всего оборонного союза, независимо от факта непосредственного участия ее вооруженных сил в войне.

 

"Зонтик безопасности" для кандидатов

По географической, экономической и военной составляющей членство Швеции и Финляндии – это усиление потенциала Альянса.

Так, за счет острова Готланд на Балтике и финского побережья Альянс получает практически полный контроль над Балтийским морем и улучшает вопросы обеспечения обороны своих балтийских государств-членов. Это - Польша, Литва, Латвия, Эстония, непосредственно граничащие с Россией.

С присоединением Швеции и Финляндии усиливаются возможности Альянса для проведения наблюдения в Арктике, что в большинстве своем реализуется сейчас за счет усилий Норвегии и флотов государств-союзников.

Как ни странно, военные резервы НАТО значительно увеличатся благодаря Финляндии и Швеции. После присоединения их будет вдвое больше.

Генсек НАТО Йенс Столтенберг в апреле сказал, что любые задержки с членством Финляндии вызывают серьезные вопросы. В тот момент Швеция несколько отставала с внутренними прениями. Он также предположил, что любые решения Хельсинки по присоединению к НАТО могут спровоцировать ответ России.

Чтобы уменьшить этот риск, Столтенберг на апрельском саммите министров иностранных дел Альянса сказал, что страны-члены НАТО могут быть готовы предоставить гарантию безопасности двум нейтральным странам с момента объявления о возможной заявке на членство до момента фактического присоединения к союзу.

В начале мая в НАТО также объявили, что пока заявки стран на поступление будут рассмотрены, организация увеличит свое присутствие и количество совместных учений в регионе Балтийского моря.

 

К факторам, которые приведут к вынужденному пересмотру подходов Альянса к обороне на Востоке, следует отнести рост общей границы с РФ. После включения Швеции и Финляндии она расширится почти втрое – с нынешних 700 км до более 1900 км. Это произойдет за счет общей российско-финской границы, что потребует усиления военной инфраструктуры, но не обязательно за счет увеличения переднего присутствия совместных сил НАТО.

Кремль, реагируя на изменение позиции еще недавно нейтральных стран, заявил, что ему придется "сбалансировать ситуацию", если Швеция и Финляндия присоединятся к НАТО.

Как показал последний саммит ОДКБ в мае, Кремль, задействовав большую часть собственных вооруженных сил в войне против Украины, не может себе позволить войну на несколько фронтов. Поэтому реакция на решение Швеции и Финляндии скорее ограничится демонстративными перемещениями нескольких оперативных военных формирований в пределах Западного военного округа РФ с акцентом на Ленинградскую и Калининградскую области и на территорию подконтрольной Беларуси.

Как небезосновательно предупреждает разведка западных стран, в течение периода рассмотрения и ратификации заявок Швеции и Финляндии, повышен риск военных провокаций и инцидентов, которые, впрочем, вряд ли приведут к полноценному военному противостоянию в Балтийском регионе. Следует ожидать усиления военного присутствия НАТО на Балтике в ближайшие месяцы и проведения совместных военных учений.

Инструментарий экономических рычагов России для двух скандинавских стран значительно ограничен. И кроме остановки поставки газа в Финляндию вряд ли сможет произвести эффект. Но его объем не превышает 6% в энергетическом балансе страны.

Итак, в преддверии саммита в Мадриде, Североатлантический альянс впервые готов официально предоставить гарантии безопасности стране-кандидату на транзитный период от подачи заявки о вступлении в завершение его ратификации.

Военная помощь Украине и безопасность Черного моря

С чисто практической точки зрения на первом плане для Украины в Мадриде может оказаться эффективная военная помощь Альянса. А также лоббирование инициативы по усилению безопасности судоходства в северо-западной части Черного моря.

Что касается военной помощи, то накануне Мадридского саммита появился формат Рамштайн. Он обеспечивает оперативную координацию между государствами-союзниками и Украиной.

Первая встреча в подобном формате прошла 26 апреля по инициативе США на авиабазе Рамштайн в Германии. Собралось около 40 стран, как из НАТО, так и вне Альянса. Они взяли на себя конкретные обязательства по военной помощи Украине.

Эта и последующая встреча, состоявшаяся 23 мая, показали существенный перелом в восприятии войны и готовности помогать украинской армии.

Финансовые и организационные усилия США с помощью формата Рамштайн опираются на логистику европейских союзников Вашингтона, которые географически приближены к Украине. И за счет собственных оборонных запасов могут уже сегодня предоставить необходимое вооружение, топливо и снаряжение ВСУ.

В то же время Украина до сих пор не закрыла свои потребности в современных средствах противоракетной обороны, боевой авиации и дальнобойной реактивной артиллерии.

Институционально НАТО должно стать мозговым центром военной помощи Украине, подталкивая страны ЕС к принятию европейского ленд-лиза и солидарной оборонной кооперации с целью поставки вооружения. Саммит в Мадриде должен зафиксировать важнейшее политическое обязательство Альянса – "помогать Украине столько и так долго, сколько потребуется для восстановления территориальной целостности".

Но если вопрос с военной помощью стран НАТО Украине уже сдвинулся с места, то полностью открытым остается вопрос морской блокады украинских портов и риска мирового продовольственного кризиса.

Учитывая опыт сложных дискуссий о закрытии неба, перед Мадридским саммитом Украина должна продвигать инициативу создания коридора безопасности судоходства в северо-западной части Черного моря, простирающейся от Босфора до одесского побережья.

Эта инициатива может быть реализована союзниками по НАТО путем отправки военных кораблей в черноморские порты Украины с целью разминирования проходов, заминированных Россией в начале войны, для обеспечения защитного сопровождения судов, экспортирующих украинское зерно.

Правда, любые усилия стран НАТО по созданию коридора в украинские порты ограничены действием конвенции Монтре о доступе к проливам из Черного в Средиземное море, что требует активного привлечения сил именно черноморских государств Альянса – Турции, Румынии, Болгарии. Украина должна предложить им организовать совместную военно-морскую операцию по разминированию Черного моря. Параллельно нужно предложить с той же целью к Черному морю дополнительную средиземноморскую объединенную противоминную группу Альянса.

Для обеспечения работы такой группы по разминированию НАТО должно быть сформировано усиленное морское и воздушное сопровождение. Должны будут не только разминировать северо-западную акваторию Черного моря, но и создать безопасные условия для регулярного движения из портов Украины в направлении Босфора и обратно десятков торговых судов, оказавшихся в портах после нападения РФ.

Блокада портов – это проблема не только Украины. Должны использовать аргументы перед странами Альянса, что эта блокада чревата дефицитом продовольствия и политическими беспорядками в странах Африки и Ближнего Востока. Эти регионы приближены к зоне ответственности НАТО и чувствительны для средиземноморских государств союза. В первую очередь для Франции, Испании, Италии, Турции и Греции.

 

НАТО-2030 и Украина

Стратегическая концепция НАТО была принята на саммите в Лиссабоне в докризисном 2010 году. Именно этот документ руководил Североатлантическим союзом и союзниками в течение последнего десятилетия.

На саммите в Мадриде будет принята новая Стратегическая концепция НАТО-2030. Она должна соответствовать современной геополитической ситуации, учитывая актуальные вызовы и угрозы.

В общем, процесс разработки новой Стратегической концепции напоминал балансировку между консолидацией взглядов 30 стран и желанием воплотить необходимые изменения.

С 2010 года безопасность НАТО существенно изменилась. В частности, тогдашняя Стратегическая концепция рекомендовала развивать партнерство с Россией, мало упоминала терроризм и вообще речь не шла о Китае.

Новая концепция НАТО будет базироваться на ряде исследовательских работ периода 2018-2020 годов по корреляции на глобальные вызовы безопасности, которые обострились последние два года. В частности, выход войск западной коалиции из Афганистана и полномасштабная война РФ против Украины. В новом документе будут три важнейших задачи: коллективная оборона, антикризисное управление и общая безопасность. Их соблюдение является гарантией долгосрочной среды безопасности.

Очевидно, к этим глобальным задачам прилагается еще экономизация безопасности и повышения устойчивости стран-членов, разработка общих целей НАТО по противодействию гибридным угрозам.

В части "экономизации безопасности" можно упомянуть необходимость единого подхода к России: любая фрагментация между союзниками по санкциям будет использована Москвой для раскола Альянса. Союзники должны скоординировать более жесткий подход к санкциям в отношении Москвы, строящийся на основе недавних санкций администрации Байдена против России. Эффективная координация НАТО с ЕС будет решать эти усилия. Союзники должны искать возможности усилить санкции против российских структур, причастных к агрессии в Украине именно благодаря механизмам сотрудничества с ЕС.

Ожидается, что в новой Стратегической концепции НАТО будет официально обозначать поведение России как непосредственную угрозу. Раньше там придерживались положения, что РФ является стратегическим партнером. По этой причине Североатлантический союз до 2014 года не имел масштабного базирования сил на своем восточном фланге.

В отношениях с РФ Альянс рекомендуется придерживаться двойного подхода: диалог и сдерживание. Так, на саммите в 2021 году в Брюсселе союзники согласовали консолидированный "двойной подход" в отношении России, сочетающий сдерживание агрессивных действий РФ и открытость к диалогу с ней. НАТО подтверждает возможность возвращения к партнерскому уровню отношений с Россией только при соблюдении ею международного права и своих обязательств.

В то же время, год назад, государства-члены Альянса заявляли о нежелании дальнейшей конфронтации с РФ и о соответствии их действий нормам международного права и обязательствам, включая Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между РФ и НАТО.

На сегодняшний день возник вопрос о денонсации этого международного соглашения в связи с грубым нарушением Акта Россией.

НАТО осознает резкий рост вызовов и угроз России для стран Балтии и Северной Европы и для Черноморского региона. В долгосрочной перспективе РФ стремится получить монопольный контроль не только над Азовским, но и над Черным морем, что требует внедрения активных мер сдерживания со стороны Альянса.

Одной из новых задач оборонного союза будет определена "гарантия технического доминирования стран НАТО над Китаем и защита государств Альянса от установления КНР экономического контроля над стратегическими секторами экономик государств-членов".

Политика расширения остается одним из наиболее спорных вопросов в новой Стратегической концепции. Для подготовки необходимых предпосылок для послевоенного пути Украины в НАТО уже сейчас в Стратегической концепции и других внутренних документах Североатлантического союза важно ввести новое положение. Оно должно определять, какие территории страны-члена попадают под действие 5 статьи о коллективной обороне. Такой подход к расширению даст больше маневра по интеграции стран Восточной Европы с оккупированными территориями и лишит Россию дальнейшей мотивации к созданию "государств-инвалидов", чтобы помешать их вступлению в НАТО и ЕС.

Следует признать, что нападение России на Украину в феврале укрепило как сам Североатлантический альянс, так и интеграционные намерения его потенциальных членов. Это отразится на историческом содержании повестки Мадридского саммита.

Беспрецедентная консолидация позиций государств-членов НАТО усиливает позиции Альянса по поводу сдерживания агрессивных действий РФ.

Альянсу необходимо укрепить партнерство с Украиной и предоставить гарантии членства после завершения активной фазы войны с РФ. Аргумент прост – сегодня наша страна де-факто выполняет роль форпоста безопасности на восточной границе НАТО, неся на себе то бремя агрессии, которое иначе будет направлено на страны-члены Альянса.

Пора окончательно избавиться от ошибочного "треугольника" НАТО-Россия-Украина и исправить ошибку Бухареста, когда право вето на решение о расширении Альянса получила третья страна. Надеемся, это произойдет в следующем месяце в столице Испании.

Александр Калиниченко, юрист-международник, руководитель проекта "Заметки Атлантиста", для Gazeta.ua

×