Децентралізація наближає центри ухвалення рішень до людей. Громади стають самостійні. Коли всі чекають команди згори, суспільство не розвивається, – каже засновник Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко
Децентралізацію називали однією з найвдаліших реформ. Державна підтримка регіонів зросла із півмільярда гривень 2014-го до 19,4 мільярда торік. Що вдалося зробити, а що – ні?
– Запустили реформу на основі правильної концепції. Її розробляли експерти, на відміну від багатьох інших. Реально втілювали, а не вдавали.
Маємо близько тисячі об'єднаних територіальних громад. Знайшли дієвий механізм і змогли переконати громадян, що це – потрібно. Суспільство повірило в реформу. Але з'явилися і зловживання. Люди зрозуміли, що ОТГ отримує більше грошей. Тому дехто об'єднувався абияк. Громада могла включати два малі села, щоб отримувати більше до свого бюджету. Спочатку на це закривали очі. Тепер питання постало гостро. До чверті ОТГ матимуть проблеми з виконанням своїх функцій.
За реформою, більшість повноважень районів віддають громадам. Необхідно затверджувати оновлені перспективні плани об'єднання громад і доносити їх до людей. Щоб вони продовжували роботу, допоки громади не відповідатимуть критеріям: кількість населення – не менше п'яти тисяч, дошкільнят – не менше сотні, школярів – 250. Потрібен індекс податкоспроможності. Під ці параметри маємо підганяти всі громади. Тоді реформа буде успішною.
Які бачите недоліки децентралізації?
– Деякі проблеми пов'язані не з нормами, а зі станом суспільства. У багатьох областях є великий бізнес, який тисне на владу. Перетворює регіон на свою "вотчину". Іноді в таких ситуаціях місцева влада відстоює інтереси "феодала", а не громади. Це не вирішується законом. Потрібен комплекс дій. Укрупнення громад – один зі шляхів. Більшу громаду важче контролювати одній людині чи кільком.
Не вдалося забезпечити логічного приєднання ближніх сіл до міст. А це важливо. У міста має бути простір для розвитку. Затиснуте, воно втрачає потенціал. До нього не йтимуть інвестиції, звідти виїжджатимуть жителі.
У нас же почали об'єднувати дрібні села. Це мала бути остання ланка: села, які не входять у сферу притягання міста, об'єднують між собою. Сільські голови не хотіли приєднуватися до міста. Бо так втрачали владу. 2015-го на це теж закрили очі, щоб у реформі не розчаровувалися місцеві еліти.
На 165 мільярдів гривень збільшилися доходи місцевих бюджетів, порівняно з 2014 роком. На що витрачають ці гроші?
– Змінилося податкове законодавство для ОТГ. Громада отримує не 10 відсотків з податків на доходи фізичних осіб, а 60, заробляє на акцизах. Останнє – перехідна ситуація. Наприклад, акцизи на продаж палива недоцільно закріплювати за сільськими бюджетами. Це підштовхує їх будувати заправку в кожному селі, а їх не потрібно стільки.
Органи місцевого самоврядування мають навчитися ефективно освоювати гроші. Із 2015-го маємо дві паралельні тенденції. Перша – швидко витрачали кошти на щось, що можна показати людям і поставити собі в заслугу. Наприклад, асфальтування тротуарів у селах, парки, сквери, вікна у школах. Благоустрій – важливий. Але це тільки споживання.
Друга тенденція: сільські голови боялись витрачати гроші. Клали їх масово на депозити у банк. Безперечно краще, ніж красти. Але це тупцяння на місці.
Треба частину вкладати в те, що даватиме прибуток: бізнесові ініціативи, залучення інвестицій. А частину таки витрачати на благоустрій. Люди бачитимуть позитив, але буде й розвиток, а не тільки проїдання.
Як суспільство сприйняло реформу?
– Соціологія показує високу підтримку. Громадяни повірили в реформу, відчули її переваги.
Проте не всі об'єднались у територіальні громади. Хто не зробив цього досі, навряд наважиться. Найчастіше це впирається у суб'єктивні фактори. З 2017-го місцевий бізнес, великі орендарі землі почали втручатися у реформу. Нав'язували, хто з ким має об'єднуватися. Не хотіли розпорошувати свої землі по кількох громадах. Виник конфлікт – люди звикли мати справи з одним селом, а бізнесмен наполягає, щоб об'єднувалися з іншим.
Ви казали, що децентралізація, яку пропонує команда Зеленського, – концепція 2014 року. Нова влада готова продовжувати реформу?
– Команда Зеленського задекларувала, що підтримує її. Далі треба ухвалити закон про засади адміністративно-територіального устрою, внести зміни в Конституцію. Затвердити громади й нові одиниці субрегіонального рівня.
Експерти виступали за термін "повіти" для субрегіональних адміністративно-територіальних одиниць. Це відповідає нашій історичній традиції. Але "Слуги народу" хочуть "округи". Ідея невдала. "Округ" – багатозначний термін. Є військові, виборчі, прокурорські, госпітальні, освітні округи. Буде плутанина.
Пропонують ліквідувати райони, місцеві адміністрації замінити на префектури. Чим на практиці це відрізнятиметься від того, що є зараз?
– Райони ліквідують, їхні повноваження в основному передадуть громадам. Замість районів, яких в Україні 490, має бути 120–130 повітів чи округів. Вони будуть значно більші за райони, але й функції принципово зміняться. Насамперед вони необхідні для розміщення органів виконавчої влади.
Префектура не буде виконавчим органом місцевого самоврядування. Обласні й повітові ради матимуть свої виконкоми. Префект реалізуватиме три функції: нагляд за законністю дій органів місцевого самоврядування, координація роботи територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади та координація всіх органів публічної адміністрації в умовах надзвичайного стану. Префект представлятиме уряд на цій території, матиме прямі зв'язки з Кабміном і президентом.
10 липня 2019 року уряд Володимира Гройсмана затвердив субвенції місцевим бюджетам на 2,5 мільярда гривень. 3 вересня надійшло 814 мільйонів – понад 32 відсотки виділеного. А вже 10 вересня територіальні органи Держказначейства, посилаючись на доручення Мінфіну, заблокували кошти. Звернулися до місцевих органів влади, щоб добровільно їх повернули. Чому влада відкликає ці гроші?
– Пояснили тим, що кошти були розподілені нераціонально. Поділяю багато претензій, тому що на розподіл коштів впливали вибори та їх результати. Тож політичне рішення, можливо, було й правильне.
Глибока децентралізація – запорука виживання України, за вашими словами. Чому це так важливо?
– Починаючи з 1950-х, економічна і суспільна думка у світі дійшла висновку, що децентралізовані держави швидше розвиваються, мають більший потенціал. Європейські централізовані країни почали формувати регіони. Це диктує сучасний стан суспільства, держави і технологій.
Децентралізація наближає до громадян центри ухвалення рішень, які прямо впливають на їхнє життя. Більшість людей не мають впливу на уряд чи президента. Але можуть питати з мера чи голови села. Це посилює імовірність, що люди на посадах служитимуть громадським інтересам.
Децентралізація створює різні варіанти для розвитку. Усі отримують право вирішувати самостійно. Бо, коли чекають команди згори, суспільство не розвивається.
Ми вивчали практику децентралізації багатьох країн. Зокрема Італії. Маємо багато спільного на ментальному рівні – наприклад, ставлення до законів, сплати податків. Але неможливо скопіювати чийсь досвід. Маємо адаптувати до наших умов, географії, законів, людей.
Від чого залежить успішність територіальних громад?
– Є дві групи чинників. Об'єктивні – сукупність географічних особливостей, розміри території, чисельність населення, історія, економічний розвиток. Усі громади не можуть бути в рівних умовах. Проте вирішальним все-таки є суб'єктивний фактор. Коли у громади є компетентний лідер, який хоче зробити її успішною, з'являється шанс реалізувати це. Хороший керівник – половина успіху.
Перехід на прямі міжбюджетні відносини – важливий елемент повноцінного господарювання громад, каже перший заступник міністра регіонального розвитку В'ячеслав Негода. Що зміниться?
– Громади стають самостійні. Оперують більшими грошима. Немає посередника. Села раніше залежали від районного бюджету, а він – від обласного. Зараз громади одразу можуть затверджувати свої бюджети. Бо ОТГ за статусом прирівняли до міст обласного значення. Фінансова самостійність має зростати. Адміністративно-територіальний устрій зі змінами, які мають внести до Конституції, буде трирівневий: громада, повіт чи округ і регіон.
Які зміни треба внести до Конституції?
– Концепція передбачала зміни в Конституції одночасно із запуском добровільного об'єднання громад. 2015-го була хороша редакція законопроекту, що її підготувала робоча група конституційної комісії. Президент же вніс його зі змінами. Найгірші – пов'язані з обіцянками у рамках "мінського процесу". Порошенко об'єднав дві непов'язані проблеми – реформу місцевого самоврядування і виконання мінських домовленостей. Рада не ухвалила цього документа через пункт про особливий статус Донбасу.
Зараз обговорюють новий законопроект. У ньому треба модернізувати адміністративно-територіальний устрій, визначити його одиниці. Ліквідувати районні й обласні держадміністрації. Запровадити префектури. Вдосконалити організацію органів місцевого самоврядування.
Та проект готується кулуарно, і це викликає тривогу. Мають бути точність і вивіреність. А трапляються фрази на зразок "держава складається з громад" або "суміжні громади утворюють округ". Територія України – невід'ємний атрибут суверенітету. Це закріплено міжнародними договорами. Не можна казати, що вона з чогось складається, бо це заперечує суверенітет. Якщо якась громада посилатиметься на цей пункт і проголосує за вихід з України, що тоді?
Що вас іще насторожує?
– У законопроекті йдеться, що лише суміжні громади утворюють округ. Мовляв, якщо є чотири громади, з яких дві крайні не межують одна з одною, то вони не можуть бути в одному окрузі.
Ще одна проблема – префектів не відносять до виконавчої влади. Повторюється те, що робив Порошенко. Він вивів голів місцевих держадміністрацій із держслужби. Ті існували майже як патронатна служба президента на місцях. Підпорядковувались тільки йому. Зокрема, агітували на виборах, очолювали виборчі штаби. Цю норму зараз хочуть закріпити в Конституції. Так вибудовується неправова президентська вертикаль.
За цим законопроектом, обласні й окружні ради формуватимуться непрямим способом. Тобто їх не обиратимуть люди як ради громад. А останні делегуватимуть своїх представників на окружний і обласний рівень. Такий підхід має позитиви й негативи.
Рада, створена за квотним принципом, об'єднуватиме представників громад. Може бути майданчиком, де вирішуватимуть спільні проблеми. Для окружного чи повітового рівня це припустимо. На обласному рівні – складніше. Місцеве самоврядування забезпечує турботу про простір проживання громадянина. Регіональне – турбується про соціально-економічний розвиток регіону, залучення інвестицій. Слабка, неконсолідована рада не зможе виконувати ці функції. Це не працюватиме.
Але політики вважають, що у слабкості обласних рад є й позитив. Зменшуються ризики сепаратизму та інших негативних тенденцій. Слабка обласна рада гальмуватиме і конструктивний, і деструктивний розвиток. Постає питання: що важливіше для нас на сучасному етапі – соціально-економічне зростання чи захист від сепаратистських тенденцій?
Що, крім децентралізації, ви назвали би пріоритетними реформами?
– Уряд не продовжує реформи Кабінету міністрів і державної служби. Досягнуте скасовується. Реорганізація міністерств зупинена.
Судова реформа – друга за значущістю. Щось змінюють, але ефект, імовірно, буде той самий, що й за попередньої влади. Хоч би хто очолював країну, він не дозволяє судам стати незалежними. Нова реформа знову спрямована на перетрушування суддів. Замість 200 у Верховному суді залишать 100. Вони будуть перевантажені роботою. Потім ухвалять рішення про збільшення кількості, але вже заводитимуть своїх людей, як показує досвід формування виконавчої влади.
Важливі галузеві реформи: освіта, охорона здоров'я, транспорт, економіка. Однак вони не матимуть успіху без завершення інституційних реформ та судової.
Як оцінюєте півроку діяльності президента Володимира Зеленського?
– Відчуття тривожні. Президент відповідає за зовнішню політику й оборону. Тут поки що нічого не досягнули. Поведінка глави держави непокоїть. Враження, що він, може, й несвідомо, діє на користь Путіна. З тією ж "формулою Штайнмаєра".
Президент – політичний лідер усієї влади. "Слуга народу" має більшість у Верховній Раді й може швидко ухвалювати ефективні рішення. Але що далі, то більше грузне. На старті ухвалили закони, частково підготовлені попередніми нардепами. Запасу вистачило на два місяці. У роботі над новими законопроектами не видно системи. Немає належної комунікації з науковцями та експертами громадського сектору. Є лише лозунги й обіцянки. Без пояснень – за рахунок чого.
Уряд позвільняв держслужбовців, почав реорганізацію структур. Невідомо, чи вистачить потенціалу збудувати щось натомість. Виникає думка, чи не є все це планом довести, що Україна таки failed state (держава, що не вдалася. – Країна), а Зеленський – маріонеткою.
Непокоїть популізм, постійне зважання на громадську думку. Сім схвалених 29 серпня законів про внесення змін до Конституції спрямовані на послаблення парламенту й посилення президента. Зеленський залякує депутатів розгоном. Це виглядає як підготовка до авторитаризму. Навряд його рейтинг протримається настільки, щоб устигнути сконцентрувати всю владу. Але наміри такі в його команди є.
Як можете оцінити роботу уряду?
– Він не був сформований як дієвий і запрограмований на злагоджену роботу. Мала бути команда однодумців, яка про все домовилася до того, як прийшла до влади. Закріпити ці домовленості в програмі діяльності Кабміну. А тоді йти в парламент на затвердження.
А нинішній уряд створювався в Офісі президента. Їм сказали ледь не в останній момент, хто яким міністром буде. Прем'єру на формування Кабінету, як правило, даються два тижні. У нас усе відбулося за 4 години.
Програма діяльності уряду вийшла "оригінальна". Зробили акцент на конкретних цілях. Але їх мало. Важливі сфери залишилися поза увагою. І коли запитуєш міністра, чому не робиться те чи інше, відповідь: нема в програмі. Тупиковий шлях. Структурні підрозділи в міністерствах викидають або скорочують. Стикнемося з прогалинами на багатьох напрямках.
Що буде визначальним для держави наступного року?
– Не програти у протистоянні з Москвою, не пустити в Україну "троянського коня". Домогтися зростання економіки. Інакше будуть великі проблеми. Без судової реформи в Україну не прийдуть інвестори.
3 
1
Коментарі