Філософія Євросоюзу – це розвиток регіонів, а не держави в цілому. Адже держава будується знизу, – каже Павел Прокоп, радник міського голови Любліна
Що передувало адміністративно-територіальній реформі в Польщі?
– Комунізм у Польщі занепав у червні 1989 року, коли відбулися перші частково демократичні вибори. В їх результаті лише один мандат зберегла тодішня влада, приголомшливу перемогу отримали демократичні сили. Президентом став Лех Валенса, прем'єром – Тадеуш Мазовецький. 1990-го в країні розпочався комплекс реформ. Основні економічні відбувалися під керівництвом Лєшека Бальцеровича (тодішній віце-прем'єр і міністр фінансів, автор "шокової терапії" – радикальних економічних реформ. – "Країна"). До Бальцеровича поляки мало багато претензій, але завдяки його послідовним діям маємо нині успішну країну. Нашій владі тоді вистачило сил і терпіння не піддатися впливу мас. Дали можливість Бальцеровичу довести реформи до кінця.
Крок за кроком змінювали країну. В першу чергу провели реформу адміністративно-територіального устрою. 1990-го взялися за вдосконалення найнижчого, а водночас – найважливішого з точки зору завдань і компетенцій рівня місцевого самоврядування, – ґмін. 1999-го реформували другий і третій рівні – повіти та воєводства. Це відповідники українських районів і областей. До реформи в Польщі було 49 воєводств, після – стало 16. Зменшилася кількість чиновників.
Як за останні 25 років змінилася система місцевого самоврядування?
– На початку 1990-х адміністративна система перебувала в трагічному стані. Чиновники були ліниві. Адміністрації працювали неефективно. Високий рівень корупції. Класична бюрократична модель. Із другої половини 1990-х в адміністративних органах почали запроваджувати так звану менеджерську модель управління. За формою – як у бізнесі. Але з урахуванням специфіки адміністрації.
Створювали центри з надання адміністративних послуг. У людей з'явилася можливість вирішувати питання через інтернет. Запровадили комплексне навчання підвищення кваліфікації службовців відповідно до вимог сучасності. Коли менеджерської ініціативи стало замало, взялися впроваджувати модель суспільної партиципації.
У чому її суть?
– Це – громадський бюджет. Найчастіше – 1 відсоток від місцевого. Гроші передаються винятково до розпорядження жителів міста. Тобто люди самі вирішують, на що їх витратити. Торік у Любліні на громадський бюджет виділи 10 мільйонів злотих (понад $2,7 млн. – "Країна"). 2015-го – 20 мільйонів. Ініціативна група жителів, щонайменше 20 осіб, подає ідеї у формі проектів. Міська влада перевіряє, чи вони належать до її компетенції і чи реалізуються в межах міста. Якщо відповідають вимогам, тоді ініціативу вносять у загальний перелік проектів. Жителі можуть за це голосувати як в електронному вигляді, так і в комунальних закладах. Проекти, що отримають найбільшу кількість голосів, є обов'язковими до реалізації.
Дозволяємо голосувати не з 18 років, а з 16. На громадський бюджет покладена, перш за все, освітня функція. Люди ототожнюють себе з місцем, де живуть. Такий бюджет охоплює дрібні ініціативи: роботу в парках і дворах, на паркінгах. Наприклад, у місті збудували мікрорайон. Настав час вирішити, де будуть доріжки. Можна самовільно бруківку прокласти, а можна – засіяти травою і подивитися, де ходитимуть люди. А тоді робити доріжки там, де протопчуть стежки. У цьому й полягає партиципаційна ментальність – навчитися слухатися людей.
Чому в Польщі вдалося втілити адміністративно-територіальну реформу, а в Україні з цим досі проблеми?
– Тут є три основні елементи. В Польщі реформували самоврядування. Його бюджет "твориться" знизу, а не зверху, як в Україні.
Друге: в Польщі не було олігархічної моделі управління. У нас є багаті люди, але немає олігархів, які стримують розвиток держави. Ми провели ефективну приватизацію. Мали місце випадки зловживання, але загалом вона минула добре.
Третє: усі партії, що були при владі, погоджувалися, що абсолютним пріоритетом є членство країни в НАТО і ЄС. Влада робила послідовні реформи. Одна з перших – боротьба з корупцією. Її вдалося викоренити.
Як відбувалися ментальні зміни?
– Я провів низку тренінгів у сфері етики самоврядування. Аудиторія – від віце-міністрів до пересічних службовців. Суть – громадянин повинен ототожнювати себе з державою. Тобто впровадження принципу – "я не обкрадаю свою країну". А це можливо за умови, що живу в демократичній державі й отримую публічні кошти з бюджету, чесно плачу податки, подаю правдиві майнові й податкові декларації.
Проводили різноманітні акції. Наприклад, "Не даю, не беру хабарів". Службовці опрацьовували кодекс етики службовця. Навчали чиновників думати стратегічними категоріями, а не буденними. Показували фільми про корупцію. Читали лекції. На цьому освітньому тлі держава впроваджувала жорсткі регуляції. Зокрема, у сфері майнових декларацій, тендерів, публічних закупівель. Разом це дало гарний результат.
Без реформи самоврядування Польща змогла би вступити в ЄС?
– Ні. Філософія Євросоюзу – це розвиток регіонів, а не держави в цілому. Тому всі наші 16 регіонів-воєводств мали стати конкурентними. До 2007 року Підляське, Люблінське й Підкарпатське були найбідніші в ЄС. Але потім до Євросоюзу приєдналися Болгарія та Румунія, де є ще бідніші регіони. У ЄС існує політика збалансованого розвитку. Якщо певний регіон має дохід менш ніж 75 відсотків ВВП від середньостатистичного в ЄС – за розрахунками Євростату, тоді Брюссель направляє туди більше грошей.
Спершу ЄС виділяв кошти на побудову доріг, мостів, шкіл, лікарень. Нині акцентують на інноваціях. Люблінське воєводство до 2020 року має отримати від Євросоюзу 2,5 мільярда євро.
Які труднощі можуть виникнути з децентралізацією в Україні?
– Чиновники розуміють, що місцеве самоврядування потрібне. Адже держава будується знизу, і тільки так Україна стане членом ЄС. Але з другого боку, це погіршить їхнє особисте фінансове становище. Тому докладатимуть зусиль, щоб зміни в країні не відбувалися.
Україні варто спиратися на польську модель адмінреформи?
– Коли ми бралися за адміністративно-територіальну реформу, то багато їздили світом. Досліджували моделі устрою, щоб вибрати з них найкраще. Врешті-решт, створили свій варіант. Але типово польський, враховуючи особливості менталітету, культурну спадщину. В Польщу приїжджали іноземні експерти. Однак настав момент, коли їм не було чого розповісти. Тоді ми сказали їм: до побачення. Так само й в Україні – не можна безкінечно показувати, як це було в Польщі. Наш приклад – гарний. Але в певний момент варто сказати: стоп. Проте в Україні поки що не твориться самобутня модель адміністративно-територіального устрою.
Ця реформа має просуватися значно швидше. Війна на Донбасі – не виправдання. Путіну не під силу окупувати Україну. Його стратегія полягає в тому, аби показати, що вона – неуспішна держава. Сказати ЄС, що сюди не варто вкладати гроші, бо українці не здатні управляти країною. Тому зволікання з реформами – це подарунок Путіну.
Як побудоване місцеве самоврядування в Польщі
Ґміна – волость – найменша самоврядна територіальна одиниця. Може бути сільська, місько-сільська або міська. Має право утворювати допоміжні структурні мікрорайони: дільниця, солтиство (від sołtys – голова села) та поселення. У більшості випадків солтиство діє на території одного сільського населеного пункту. Кілька дрібних сіл можуть бути об'єднані в одне солтиство. Також вони можуть приєднатися до більших населених пунктів. Великі адміністративні одиниці поділені на кілька солтиств. Кожне має свій виборний орган влади – раду солтиства, на чолі якої стоїть солтис.
У сільських ґмінах місцеве самоврядування очолює війт, у містечках – бургомістр, у великих містах – президент. До компетенції ради ґміни належать: початкові школи, дитсадки, бібліотеки, будинки культури, місцевий транспорт, дороги місцевого значення, управління ринками, охорона здоров'я. Керівництво ґміни відповідає за порядок і безпеку на своїй території, організацію комунального господарства.
На ґміну припадає найбільша частина податків і зборів серед усіх трьох рівнів самоврядування. Основний дохід у бюджеті – з податку на нерухомість: 100% залишається у ґміні. З податку на прибуток фізичних осіб, які зареєстровані на території ґміни, – 37,53%, юридичних осіб – 6,71%.
Повіт – адміністративно-територіальна одиниця середнього рівня. Містом на правах повіту є таке, що має понад 100 тис. жителів. Повіт повинен охоплювати однорідні території зі спільними економічними зв'язками. Розмір повіту визначено так, щоб уся діяльність його адміністрації могла перебувати під безпосереднім контролем виборців. Керівником ради самоуправління повіту є староста. Його обирає рада повіту, він очолює її виконавчий орган – правління повіту – у повітовому старостві.
Сфери відповідальності повітових органів влади: охорона громадського порядку і загальна безпека, протипожежна безпека й захист від повеней, запобігання стихійним лихам і усунення їх наслідків, утримання загальних лікарень, боротьба з безробіттям, будівництво й утримання міжґмінних доріг.
Значну частку надходжень повіти мають із субвенцій – здебільшого на освіту середнього рівня.
Воєводство – найбільша адміністративна одиниця. Як правило, в ньому живуть кілька мільйонів осіб. Воєводське самоврядування визначає політику регіону. На першій сесії сеймику воєводства – приблизний відповідник обласної ради в Україні – депутати вибирають маршалка та правління воєводства – переважно п'ять осіб. Окремо – голову сеймику, який є спікером. Маршалок очолює виконавчу владу воєводського самоврядування. Маршалковські адміністрації мають численний штат працівників. У Люблініській, для прикладу, понад 1500 осіб.
Основне завдання Адміністрації маршалка – реалізація політики регіонального розвитку, інфрастуктурних та інноваційних проектів, створення привабливих умов для інвесторів, рівномірний розвиток економіки регіону. Маршалківські адміністрації оперують коштами, які ЄС виділяє на регіональний розвиток. Воєводства мають найменшу частку з місцевих податків.
Представником держави в регіоні є воєвода. Його призначає і звільняє прем'єр-міністр. Головні завдання воєводи – представництво центральної державної влади в регіоні та контроль над законністю діяльності органів місцевого самоврядування всіх трьох рівнів – ґміннних, повітових і воєводського. Але лише на предмет їхньої відповідності законодавству. Якщо воєвода ветує якийсь акт органа місцевого самоврядування, його рішення можна оскаржити в Самоврядній колегії оскаржень. Або ж – у суді.
Воєвода не може керувати війтами, міськими головами чи маршалком. Але має право перейняти всю повноту влади в регіоні на себе у разі надзвичайної ситуації – повінь, заметіль, війна.
3 
1
Коментарі