Ядерне роззброєння України: висновки та перспективи на майбутнє

Важливо вивчити уроки, щоб Париж-2019 не перетворився на прикре продовження Будапешта-1994

Той, хто не пам'ятає минулого, не заслуговує на гідне майбутнє. Відома істина, яку часто забувають. Минуле також іноді містить в собі значний невикористаний потенціал, нехтуючи яким, ми значно звужуємо можливості для сьогодення.

Саме такою є тематика ядерного роззброєння України початку 1990-х, яка в останні 6 років актуалізувалася через збройну агресію з боку Росії.

Чи осягнули ми уроки нашого ядерного роззброєння? Які висновки ми зробили з цієї історії? А головне, які потенційні можливості ми так і не реалізували?

Очевидно, що на зорі незалежності України політичний клас нової держави виявився неготовим виробити адекватну спільну відповідь на виклик успадкованої від СРСР ядерної зброї, яка перебувала на українській території, та реалізувати єдину державну політику щодо неї в національних інтересах країни.

Одні розглядали ядерну зброю як уламок ракетно-ядерного комплексу СРСР та небезпечний спадок, якого слід було якнайшвидше позбутися. Зокрема, щоб не провокувати проблем з міжнародним співтовариством, передусім з США. Тоді як інші сприймали третій в світі ядерний потенціал як наявний у власності України надзвичайно цінний "актив" і вкрай важливий "стартовий капітал" для розбудови нової держави.

Хоча прагматики в обох таборах сходилися на тому, що альтернативи ядерному роззброєнню України немає. І необхідно докласти зусиль, щоб здійснити його у максимально ефективний і корисний для України спосіб. А саме, в результаті ядерного роззброєння:

1) забезпечити надійні гарантії безпеки без'ядерній Україні;

2) використати тимчасовий фактичний ядерний статус для сприяння інтеграції України у європейські та світові політичні, економічні та безпекові структури;

3) отримати належні фінансові та матеріальні компенсації за цінні ядерні матеріали, що містилися у зброї, яку Україна проголосила своєю власністю.

Іншими словами, отримати максимальну вигоду для країни від роззброєння.

Однак, через низку внутрішніх обставин, зокрема недалекоглядність і слабкість правлячої пострадянської номенклатури на чолі з Кравчуком і Кучмою та підривну діяльність обширної російської агентури, а також через системний зовнішній тиск міжнародної спільноти, особливо з боку США, Україні так і не вдалося реалізувати такий ефективний шлях ліквідації успадкованої нею ядерної зброї.

Сьогодні з відстані часу і на базі вкрай сумного досвіду важливо вивчити уроки та винести висновки з цієї історичної невдачі нашої молодої держави, коли "добрими намірами вимощується дорога в пекло". Зокрема й для того, щоб, наприклад, Париж-2019 не перетворився на прикре продовження Будапешта-1994.

Водночас, важливо не оминути увагою головне, як на мене, питання: що далі?

Так, недолугий Будапештський меморандум про безпекові гарантії 1994 року, який ми отримали в обмін на наше ядерне роззброєння і набуття без'ядерного статусу виявився вкрай неефективним для забезпечення нашої національної безпеки.

Деякі наші політики, зокрема й безпосередньо причетні до його підписання, як і наші міжнародні партнери навіть радять нам змиритися з тим, що Будапештський меморандум, мовляв, "не спрацював" та "перегорнути сторінку".

Як і більшість українців, категорично не погоджуюсь з такою порадою. Ми не повинні і не можемо сприймати наше одностороннє ядерне роззброєння як перегорнуту сторінку історії. Адже вона для нас не перегорнута через агресію Росії та недотримані зобов'язання підписантів під документом, який насправді носить безсумнівний міжнародно-правовий і зобов'язуючий характер.

Уже хоча б тому, що в іншому разі Закон України від 16 листопада 1994 р. про приєднання України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї від 1 липня 1968 р. як без'ядерної держави стає юридично підваженим і може навіть втратити чинність з відповідними міжнародно-правовими наслідками.

Чи готові наші міжнародні партнери до такого повороту подій, зокрема формального поновлення права України щодо ядерної зброї як легітимного засобу стримування зовнішнього агресора (очевидно, що про практичну реалізацію такого права наразі не йдеться)?

Тож, питання, яке варте обговорення всередині України, з державами-підписантами США і Великобританією та з міжнародною спільнотою таке: які практичні механізми слід шукати для дієвого застосування Будапештського меморандуму?

Наприклад, це могли б стати:

- надання Україні повноцінної військової допомоги в рамках меморандуму,

- перехід до нового формату міжнародних переговорів щодо агресії Росії замість штучних нормандського і мінського,

- закріплення санкцій щодо Росії в рамках забезпечення глобального режиму нерозповсюдження ядерної зброї,

- включення України в існуючі системи безпеки, зокрема на двосторонній основі із США, тощо.

Зрештою, питання стоїть про те, як нам перетворити очевидну неефективність і слабкість умов нашого безпрецедентного ядерного роззброєння (із зневаженим світовою спільнотою моральним прикладом) на дієву силу в захисті національних інтересів на міжнародній арені?

Влада, як попередня, так і нова, боїться порушувати це питання і очевидно нехтує існуючими потенційними можливостями. Тож суспільство разом з фахівцями й експертами має взяти ініціативу у свої руки, щоб конструктивно обговорити та раціонально осмислити як нагальні висновки, так і наявні перспективи.

Будапештський меморандум – це "Меморандум про гарантії безпеки у зв'язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї" від 5 грудня 1994 року.

Саме на підставі цього підписаного на найвищому міжнародному рівні лідерами провідних ядерних держав міжнародно-правового документу, який надавав Україні безпекові гарантії, набрав чинності Закон України "Про приєднання України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї від 1 липня 1968 року" № 248/94-ВР від 16 листопада 1994 року (на підставі якого Україна стала без'ядерною державою та здала третій у світі ядерний потенціал).

Адже однією з норм цього Закону є п. 6 застережень про те, що "цей Закон набирає чинності після надання Україні ядерними державами гарантій безпеки, оформлених шляхом підписання відповідного міжнародно-правового документа".

Таким чином, закон про приєднання України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї – правова основа без'ядерного статусу України – набрав чинності за 3 тижні після його ухвалення саме внаслідок подальшого підписання Будапештського меморандуму як "відповідного міжнародно-правового документа" (передбаченого у зазначеному Законі України), що якраз і надавав Україні гарантії безпеки з боку ядерних держав – Росії, Великої Британії та Сполучених Штатів Америки.

У своєму депутатському запиті від 10 лютого 2017 р. я запропонував надати офіційне роз'яснення позиції Міністерства закордонних справ України щодо правового статусу Будапештського меморандуму в рамках українського законодавства та міжнародного права.

У відповіді МЗС України від 25 лютого 2017 р. зокрема зазначено, що "з точки зору сучасного міжнародного права Будапештський меморандум є чинним міжнародним договором, сторонами якого є Україна, Велика Британія, Російська Федерація та США. До його виконання має застосовуватися стаття 26 Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 року, відповідно до якої, кожен чинний договір є обов'язковим для його учасників та повинен добросовісно виконуватись".

На жаль, дотримуючись формально правильної правової оцінки цього документу, МЗС України у своїй практичній діяльності фактично нехтувало цією позицією та відповідними міжнародно-правовими можливостями, які вона надавала.

Право держави робити застереження закріплено у ст. 19-23 Віденської конвенції про право міжнародних договорів. Саме цим правом скористалася Україна при приєднанні до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї від 1 липня 1968 року, зробивши шість застережень у відповідному Законі України від 16 листопада 1994 р. про приєднання до Договору.

Тож грубе порушення зобов'язань за Будапештським меморандумом ядерною державою – Росією та невиконання у своїх практичних діях іншими державами-гарантами – США та Великобританією – своїх зобов'язань за Будапештським меморандумом, тобто недієвість цього меморандуму як належного міжнародно-правового документа з гарантіями безпеки України, передбаченого п. 6 застережень, дає можливість Україні прийняти рішення про втрату чинності Закону України "Про приєднання України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї від 1 липня 1968 року".

Крім того, згідно п. 1 статті 10 самого Договору про нерозповсюдження ядерної зброї від 1 липня 1968 року кожний учасник цього Договору в порядку здійснення свого державного суверенітету має право вийти з Договору, якщо він вирішить, що пов'язані зі змістом цього Договору виняткові обставини поставили під загрозу найвищі інтереси його країни. Про такий вихід він повідомляє за три місяці всіх учасників Договору і Раду Безпеки ООН. В такому повідомленні має міститися заява про виняткові обставини, які він розглядає як такі, що поставили під загрозу його найвищі інтереси.

Аналогічна норма про виняткові обставини, що поставили під загрозу найвищі інтереси України міститься і в п. 4 застережень Закону України "Про приєднання України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї від 1 липня 1968 року". Він дає право Україні заявити, що використання сили проти територіальної цілісності та політичної незалежності України з боку ядерної держави – Росії розглядаються Україною як виняткові обставини, що поставили під загрозу її найвищі інтереси.

Крім того, п. 1 та п. 2 застережень України до зазначеного Договору говорять, що "положення Договору не охоплюють повною мірою унікальної ситуації, що склалася внаслідок розпаду ядерної держави - Союзу РСР", та про те, що "Україна є власником ядерної зброї, успадкованої нею від колишнього СРСР".

У своїй сукупності це дає можливість Україні легітимно прийняти рішення про втрату чинності закону про приєднання до Договору та поновити свої формальні права щодо ядерної зброї в обсягах, що діяли до набрання чинності цього закону.

Саме такий законопроект № 5489 про визнання таким, що втратив чинність Закону України "Про приєднання України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї від 1 липня 1968 року" та поновлення прав України щодо ядерної зброї в обсягах, що діяли до набрання чинності зазначеним Законом, був у свій час розроблений мною як народним депутатом України та зареєстрований разом з деякими колегами 6 грудня 2016 року у Верховній Раді України.

Метою розробки і реєстрації законопроекту було продемонструвати міжнародній спільноті потенційні руйнівні міжнародно-правові наслідки грубого порушення або ігнорування Будапештського меморандуму державами-підписантами.

Розгляд законопроекту мав би спонукати наших міжнародних партнерів максимально серйозно поставитися до нинішньої ситуації зі збройною агресією Росії та спільно з Україною шукати механізми забезпечення виконання Будапештського меморандуму щодо наданих міжнародно-правових безпекових гарантій.

Будапештський меморандум має 3 тексти – українською, російською та англійською мовами – і за твердженням деяких американських дипломатів, наприклад колишнього посла США в Україні Стівена Пфайфера, в англомовному тексті "безпекові гарантії" (security guarantees) формально взагалі не згадуються, а Україні надаються лише абстрактні "безпекові запевнення" (security assurances).

Ця гра в різні юридичні терміни в текстах різними мовами, насправді, має значення, оскільки безпекові "гарантії" надаються союзникам США, таким як члени НАТО та інші, й тягнуть за собою військові зобов'язання. А безпекові "запевнення" – це лише, начебто, красива політична формула без належних правових наслідків, яку українські дипломати і політики нібито некоректно трактують як "гарантії".

Можна також згадати майже 40-хвилинний виступ віце-президента США Джо Байдена з трибуни Верховної Ради України 8 грудня 2015 р., в якому не було навіть згадки ні про добровільне ядерне роззброєння України, ні про надані Україні гарантії безпеки і територіальної цілісності

Однак для українців суть домовленості завжди була очевидна і однозначна – ми відмовилися від ядерної зброї та погодилися прийняти без'ядерний статус в обмін на справжні гарантії безпеки, суверенітету та територіальної цілісності країни і для нас ці лінгвістично-юридичні ігри є недоречними.

Як народний депутат України 8-го скликання, заступник голови Комітету у закордонних справах і член парламентських делегацій України в Парламентських Асамблеях Ради Європи та ОБСЄ невтомно наголошував нашим партнерам базову істину: "pacta sunt servanda" – "угоди повинні виконуватися". Цей принцип міжнародного права і порядку закріплений, зокрема, у ст. 26 Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 року і охоплює усі легітимні міжнародні домовленості, невід'ємною частиною яких є Будапештський меморандум про безпекові гарантії України.

До того ж, в сучасному міжнародному праві політико-правові зобов'язання, підписані на найвищому рівні, не поступаються за своїм значенням формально-юридичним.

За всю майже 30 річну історію українсько-американських взаємин Будапештський меморандум – це єдиний документ, підписаний на найвищому рівні – президентом США. Тож невже підпис найпотужнішої посадової особи у світі нічого не значить? Навряд чи єдина світова наддержава може так зневажити легітимність і значення підпису свого державного лідера.

Адже Україна у 1990-х роках, по суті, уклала міжнародну угоду-контракт, закріплену підписами президентів, щодо обміну третього в світі арсеналу ядерної зброї на міжнародні гарантії своєї територіальної цілісності, суверенітету та незалежності. І справа честі усіх президентів США забезпечити його виконання.

Також завжди звертаю увагу США і наших партнерів, що недотримання безпекових гарантій за Будапештським меморандумом може мати небезпечні наслідки для міжнародного порядку, зокрема щодо

- підриву глобального режиму нерозповсюдження ядерної зброї,

- дискредитації міжнародних безпекових гарантій з боку ядерних держав.

А також може додатково спонукати вразливі до зовнішніх загроз держави до розгляду ядерної зброї як легітимного засобу стримування агресора.

Нещодавно коло претендентів на членство в "ядерному клубі" знову розширилося – потенційним 12-м членом "клубу" стала Туреччина.

Серед цих претендентів - нові ядерні держави Індія та Пакистан, що сукупно мають 250 ядерних боєголовок, неофіційна ядерна держава Ізраїль – 80 ядерних зарядів, нова де-факто ядерна Північна Корея – 10-20 боєзарядів, Іран з його призупиненою ядерною програмою і Саудівська Аравія, яка створить ядерну зброю, якщо це зробить Іран. І ось про можливий намір стати ядерною державою заявила Туреччина.

Розповзання ядерної зброї по світу є значною мірою наслідком провальної політики п'яти традиційних ядерних держав, постійних членів Ради безпеки ООН. Ціла низка держав так і не приєдналися до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї та розглядають її як легітимний і надійний запобіжник від зовнішньої агресії.

І з 2014 року вони мають усі підстави для цього. Весь світ раптово побачив, що гарантії, надані Україні державами-підписантами Будапештського меморандуму в обмін на відмову від ядерної зброї, не виконуються тими, хто їх надав. Ядерний ящик Пандори було безвідповідально відкрито!

Неодноразово наголошував на неприпустимості ігнорувати цей фундаментальний міжнародно-правовий документ, що реалізує найважливіший аспект колективної безпеки у світі – принцип ядерного нерозповсюдження, зокрема на Спеціальному засіданні Парламентської Асамблеї ОБСЄ з питань непоширення зброї масового ураження у Відні 23 лютого 2018 р. та на багатьох інших міжнародних форумах.

Який деструктивний сигнал це надсилає усьому світу, тій же Північній Кореї, Ірану та іншим?

Тож невиконання зобов'язань перед Україною за Будапештським меморандумом безсумнівно підриває глобальний режим нерозповсюдження ядерної зброї та дискредитує саму ідею міжнародних гарантій як механізму ядерного роззброєння.

22 березня 2017 року Верховна Рада прийняла підготовлене мною як заступником голови Комітету у закордонних справах Звернення до Конгресу США щодо безпекових гарантій, яке стало важливим кроком у напрямку практичної реалізації Будапештського меморандуму, що пропонує конкретний механізм його виконання.

Україна у цьому Зверненні заявила про прагнення значного поглиблення двостороннього безпекового партнерства із США. У міжнародній політиці існує успішний інструмент такого партнерства - статус основного союзника США поза НАТО. Цей статус надано як державам, що перебувають у стані миру, таким як Австралія, Нова Зеландія чи Японія, так і державам, що перебувають під загрозою воєнних дій, таким як Південна Корея, Афганістан чи Ізраїль.

Відповідно до духу і букви Будапештського меморандуму, а також у розвиток стратегічного партнерства між нашими державами український парламент звернувся до Конгресу США з проханням розглянути питання щодо надання Україні статусу основного союзника США поза НАТО та укладення з Україною оборонної угоди.

Такі дії Америки на виконання безпекових гарантій мали би величезний вплив на припинення російської агресії проти України, стримування агресора та запобігання розпалюванню великої війни в Європі. А це в інтересах України, США, Європи і всього світу.

З часом у Конгресі нас почули і позитивно відреагували на історичне Звернення Верховної Ради України. А скільки разів опоненти казали, що це нереально!

Ініціативу розвинули друзі України в Палаті представників Конгресу США і зрештою 30 травня 2019 р. представили узгоджений двопартійний законопроект № 3047 "U.S-Ukraine Security Cooperation Enhancement Act", який передбачає можливість надання Україні статусу головного союзника США поза НАТО (Major non-NATO ally – MNNA) на період часу до вступу нашої держави в Північноатлантичний альянс.

11-14 червня 2019 р. делегація Комітету у закордонних справах за моєї участі здійснила міжпарламентський візит до США та провела низку переговорів у Конгресі США, Раді нацбезпеки, Держдепі та Пентагоні, зокрема з питання статусу.

Як засвідчив цей візит, ініціатива щодо практичного механізму виконання безпекових гарантій за Будапештським меморандумом з боку США у вигляді статусу MNNA, підтримана майже три роки тому Верховною Радою, має шанс бути втіленою в життя.

Цей статус матиме не лише важливе міжнародно-політичне значення, але й суттєві практичні наслідки, зокрема в частині безперешкодного доступу України до найсучаснішої американської зброї та поглиблення військово-технічної співпраці.

Серед практичних переваг – величезне спрощення процедури передачі Україні оборонної зброї, зокрема протитанкових, протикорабельних та протиповітряних систем. А це значно посилить обороноздатність нашої держави проти агресії Росії та збереже життя багатьом нашим військовим.

Після рішення Конгресу статус надається за результатами двосторонніх переговорів. Важливо, щоб президент Зеленський провів належні переговори з чинним президентом США чи його наступником та не змарнував такої історичної нагоди.

В напрузі і швидкоплинності ситуації весною 2014 р. мало хто звернув увагу, а зараз тим паче майже ніхто не пам'ятає, що історично першим форматом міжнародних переговорів у зв'язку з агресією Росії проти України був саме будапештський. Його тоді офіційно ініціював парламент України.

28 лютого 2014 р. Верховна Рада прийняла Постанову № 831 "Про Звернення Верховної Ради України до держав-гарантів відповідно до Меморандуму про гарантії безпеки у зв'язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї", в якій:

- наголосила, що в обмін на ядерне роззброєння Україна в Меморандумі про гарантії безпеки у зв'язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї (Будапештському меморандумі) від 1994 року отримала гарантії своєї безпеки;

- вимагала від Росії припинити кроки, які мають ознаки зазіхань на державний суверенітет і територіальну цілісність України, у тому числі відмовитися від підтримки сепаратизму в Україні у будь-якій формі;

- вимагала від усіх держав-гарантів відповідно до Будапештського меморандуму практичними діями підтвердити закріплені в Меморандумі зобов'язання поважати незалежність і суверенітет та існуючі кордони України;

- вимагала від держав-гарантів відповідно до Будапештського меморандуму підтримати здійснення Радою Безпеки ООН моніторингу ситуації в окремих регіонах України, а у разі її ескалації вимагала від держав-гарантів домагатися негайних дій з боку Ради Безпеки ООН з метою надання допомоги Україні як державі - учасниці Договору про нерозповсюдження ядерної зброї, що не володіє ядерною зброєю;

- зверталася до Ради Безпеки ООН з пропозицією скликати засідання для розгляду зазначених проблем.

Зазначеною Постановою український парламент також доручав МЗС України вжити заходи щодо задіяння механізму міжнародних консультацій із сторонами-підписантами Будапештського меморандуму.

Як зазначило МЗС України у відповіді на мій депутатський запит від 20 вересня 2018 р., у 2014 році "Україна, у т.ч. разом зі США, намагалася скликати консультації в контексті належного виконання положень Будапештського меморандуму усіма його підписантами. Незважаючи на згоду і навіть фактично проведену 05.03.2014 зустріч за участі США, Великої Британії та України, Російська Федерація систематично відмовлялася брати в них участь."

Мова тут іде про зустріч в Парижі на рівні міністрів закордонних справ країн-підписантів ще 5 березня 2014 р. (одразу після початку агресії), яку Росія саботувала.

Водночас наступні переговори у Женеві 17 квітня 2014 р. пройшли на рівні міністрів фактично у будапештському+ форматі у складі України, Росії, США та ЄС в цілому (замість однієї Великої Британії).

На жаль, надалі новобраний президент Порошенко пішов назустріч інтересам Обами, Меркель, Олланда і Путіна і фактично здав будапештський і женевський формати, які передбачали безпосередню участь у міжнародних переговорах головного безпекового гаранта України – США, і в червні та вересні 2014 р. дозволив втягнути Україну в абсолютно безперспективні формати – нормандський та мінський.

Окрім надання Україні статусу головного союзника США поза НАТО на період часу до вступу нашої держави в Альянс та відновлення будапештського формату міжнародних переговорів іншими конкретними механізмами виконання положень Будапештського меморандуму могли б стати:

- відновлення женевського (по суті будапештського+) формату міжнародних переговорів щодо агресії Росії замість штучних нормандського і мінського,

- закріплення міжнародних санкцій щодо Росії в рамках забезпечення глобального режиму нерозповсюдження ядерної зброї,

- прискорення процесу включення України в існуючу систему безпеки, зокрема невідкладне надання Україні Плану дій щодо членства в НАТО, тощо.

Вода камінь точить. На моє переконання, питання про узгодження Україною та США і ширше міжнародною спільнотою конкретних механізмів забезпечення та виконання безпекових гарантій за Будапештським меморандумом поступово, хоч і поки що надто повільно, переходить в практичну площину.

Перспектива у цього є і за неї слід боротися!

Оригінал