Новая Стратегическая концепция НАТО: что изменилось и как это отразится на Украине

Проходивший 28-30 июня саммит НАТО в Мадриде утвердил новую Стратегическую концепцию, которая будет определять построение коллективной обороны на перспективу 10 лет. Звучат разные оценки, насколько значительными являются изменения – кардинальные по сравнению с 2010 годом, когда была утверждена предыдущая концепция, крупнейшие после окончания Холодной войны, и даже самые значимые после создания НАТО. Однако, глядя из Украины, главным является то, что Альянс за короткий период с начала широкомасштабного военного нападения России вернулся к роли ключевой организации безопасности в Европе и, возможно, в мире.

Прямая помощь Украине со стороны НАТО как организации остается ограниченной и не включает вооружение и военную технику, которыми Альянс коллективно просто не владеет. Но помощь в большей степени оказывают страны-члены – индивидуально, но согласованно. До приглашения Украины в НАТО также еще далеко, хотя дверь остается открытой. Но все решения и последующие шаги Альянса таковы, что рассчитаны на победу Украины в войне с Россией. Они направлены на то, чтобы устранить российскую угрозу как таковую в глобальном масштабе и создать новую архитектуру безопасности после поражения России.

Угроза, вызов, климат и гендер

В новой Стратегической концепции НАТО говорится, что Россия представляет наиболее значительную и непосредственную угрозу союзникам и не может больше рассматриваться как партнер. Тем не менее, НАТО не создает угрозу России и хотел бы поддерживать открытыми каналы коммуникации для снижения рисков эскалации и увеличения транспарентности. Вероятно, из-за этого желания коммуникации саммит не денонсировал Фундаментальный акт об отношениях НАТО – Россия 1997-го. С другой стороны, многие его положения, в частности по отказу Альянса от размещения значительных сил на восточном фланге, были денонсированы самой Стратегической концепцией, по крайней мере на время, пока Россия будет оставаться наиболее значительной и непосредственной угрозой.

Отвергнутая теперь концепция партнерства с Россией была заложена в стратегическое мышление Альянса сразу после окончания Холодной войны, пережила российско-грузинскую войну 2008 года, возродилась в рамках так называемой "перезагрузки" отношений 2010-го и номинально поддерживалась даже после вторжения России на украинские территории в 2014 году. В основу партнерства была заложена давняя немецкая Ostpolitik – политика привлечения сначала СССР, затем России к сотрудничеству там, где возможно, с целью нивелирования факторов угроз. Фактически это идея мирного сосуществования ради взаимовыгодного развития. В годы Холодной войны Ostpolitik являлась дополнением к стратегии сдерживания советской угрозы с опорой на военные инструменты. После ее окончания сдерживание достигло цели и Ostpolitik стала доминирующим подходом к отношениям с Россией.

24 февраля 2022 года Ostpolitik разлетелась на осколки. Пару месяцев можно было наблюдать попытки Германии и ряда других стран ее снова склеить. Это выглядело как попытки умиротворения агрессора за счет Украины. Так оно и было. И было, как стало понятно уже сейчас, ошибкой со стороны тех, кто такие попытки делал. Но в их защиту можно сказать следующее. У НАТО просто не было других идей по архитектуре безопасности, кроме Ostpolitik. Эти идеи необходимо было сформулировать, согласовать и воплотить в конкретные решения. Требовалось создавать новую стратегию не только относительно российского нападения на Украину, но глобальных агрессивных действий России, включая киберпространство, космос, злоупотребление открытостью демократических стран, ограничение свободы судоходства, использование террористических сетей, в конце концов попытки разрушить развитие нового мирового экономического уклада, основанного на новых и источниках энергии. Российская угроза проявляла себя во многих направлениях и доменах.

 

Более того, за действиями России все больше маячила тень Китая и было далеко не очевидно, откуда исходит главная угроза. Популярны были взгляды, что если с помощью Ostpolitik Запад перетянет Россию на свою сторону, то решится и проблема Китая. Но, наконец, в новую Стратегическую концепцию был заложен другой подход – глобально устранить российскую угрозу и на этой основе дальше выстраивать отношения с Китаем, что создает главный вызов демократическому развитию, но не представляет непосредственной угрозы.

Стратегическая концепция предполагает кардинальное увеличение военного потенциала НАТО, в частности, со стороны Германии, которая долгое время считала военное строительство второстепенным элементом своей политики. Но это не просто воспроизведение подходов к коллективной обороне времен холодной войны. В течение короткого промежутка времени, уже в следующем году, должна быть построена так называемая оборона на 360 градусов, рассчитанная на все возможные направления угроз и все существенные ее виды.

Поэтому в новой концепции по сравнению с предыдущей изменилось не только определение природы отношений с Россией и появилось упоминание о Китае как основном вызове. В частности, впервые определены интересы безопасности на Крайнем Севере. Слово Арктика не было использовано, вероятно, чтобы не подвергать сомнению трансатлантическую природу Альянса. Но речь идет именно об Арктике и попытках России "приватизировать" Северный Ледовитый океан, установить над ним военный контроль и ограничить свободу судоходства, даже увеличить военное влияние на северную часть Атлантического океана, которую Россия считает своей частью Арктики.

Значительно большее внимание по сравнению с предыдущей концепцией было уделено кибербезопасности, что естественно. Ведь с 2010 года количество устройств в мире, подключенных к глобальной сети, выросло с примерно 7 млрд до 50 млрд. Глобальная экономика и военная сфера все больше становятся цифровыми. Киберпространство активно используется Россией для ведения гибридной войны, Китай пытается его все больше контролировать.

Значительно большее внимание уделено вопросам климата. Важность этого аспекта, возможно, требует объяснения. Изменения климата уже настолько существенны, что влияют на потенциальные театры боевых действий от пустынь до арктической зоны. Соответственно, это налагает новые требования по вооружениям и военным доктринам. Кроме того, функционирование вооруженных сил является важным фактором, влияющим на климат. Страны НАТО, большинство из которых являются преданными сторонниками борьбы с его изменениями, пытаются быть последовательными. Наконец, технологии, уже запущенные в гражданском секторе в рамках климатической повестки дня, открывают новые возможности в военной сфере. Условно говоря, электромобили могут иметь более широкое применение, чем на дорогах городов и автобанах. Приближающаяся революция в сфере искусственного интеллекта также повлияет на военную сферу. Стратегическая концепция НАТО учитывает эти тренды.

Внимание к гендерным вопросам в качестве ключевых для развития оборонного союза может показаться данью политической моде. Но нет. Во-первых, преступления гендерной природы сопровождают страшную тенью те угрозы, которым противостоит НАТО, они разрушают основы цивилизации, защищаемой Альянсом. Широкомасштабное нападение России на Украину продемонстрировало это с новой силой. Во-вторых, опыт ведущих стран свидетельствует, что войска, в которых гендерные вопросы решаются лучше и воюют лучше.

Статья 5 и не только

Воплощением коллективной обороны НАТО считается статья 5 Вашингтонского договора 1949 года, лежащая в основе организации. Новая стратегическая концепция наполнила ее новым содержанием в рамках концепции обороны на 360º. Ее развитие является отдельным процессом, только опирающимся на политическое видение, воплощенное в Стратегической концепции. Однако ключевые решения уже приняты и ожидают быстрого воплощения, большей частью уже к следующему году.

Наиболее очевидным аспектом изменений является наращивание сил обороны стран НАТО. Ожидается, что большинство стран выполнят базовый критерий оборонных расходов – не менее 2% ВВП. Критерий появился в планировании НАТО еще в 2000-е, но до последнего времени не более 10 из 30 членов организации его придерживались. Главное, что его не придерживалась Германия, наиболее экономически мощная европейская страна. На 2022 год она планировала расходы 1,5% ВВП, но под влиянием изменений ситуации в сфере безопасности пересмотрела планы и готова потратить уже в этом году более 2%. Германия долгое время пренебрегала вопросами собственной обороны, полагаясь на Ostpolitik. В значительной степени с этим связаны немецкие колебания по поводу предоставления Украине тяжелых вооружений, не только с сомнениями по поводу "унижения России". За Германией наверняка последуют другие страны, которые до сих пор не отвечают базовому критерию оборонных расходов НАТО.

Из примерно 40 тыс. войск НАТО высокой готовности, которые в начале широкомасштабного российского нападения на Украину выделялись странами-членами для совместной обороны в Европе (а у Альянса нет собственных войск, он представляет собой систему совместного планирования и многонационального командования), их количество вырастет до 300 тыс. Эти войска получат географическое назначение для ведения операций вместо нынешнего состояния "где потребуется". Увеличится военное присутствие на восточном фланге, приближенном к России, и вырастет с тактического до оперативного присутствия – бригадные группы вместо батальонные. Уже сейчас Германия определила бригаду, предназначенную для обороны Литвы. Она должна проводить обучение для ведения войны на этом конкретном театре, базироваться на нем на ротационной, возможно, и постоянной основе. Кроме того, будут укреплены логистические возможности, в частности, путем развертывания передовых пунктов расположения тяжелых вооружений. Их не будет в Украине, но они будут приближены к Украине.

Не менее важным за столь количественное наполнение статьи 5 Вашингтонского договора являются качественные изменения. Без лишнего шума в Стратегической концепции появились несколько новых положений, нивелирующих эффективность российской и в значительной степени китайской концепции гибридной войны, в которой трудно определить критерий нападения. Сказано, что угрозы в киберпространстве и в космосе могут при их определенном уровне быть критерием активации статьи 5. То есть, коллективная оборона НАТО будет защищать страны-члены организации не только от прямого военного нападения. Североатлантический союз не ограничивает себя инструментами реагирования. Коллективный ответ на гибридный приступ будет, разумеется, пропорциональным, однако не обязательно симметричным. Россия не должна надеяться, что сможет укрыться в "серой зоне" военного права, утверждая, что "их там нет".

И пока существует ядерное оружие, НАТО будет оставаться ядерным Альянсом. Одновременно провозглашено, что союзники остаются преданными идее, заложенной в Договоре о нераспространении ядерного оружия относительно развития мира, свободного от ядерного оружия. Интерпретации намерений и шагов в этом направлении обладают элементом субъективности. Из новой Стратегической концепции следует, что НАТО не в восторге от идеи использования ядерного оружия, но вынуждена допускать такую ​​опцию, пока Россия и Китай пытаются наращивать ядерные потенциалы и рассматривают их в качестве желаемого инструмента обеспечения собственной безопасности.

Новое в политике НАТО намерено создавать коллективные инструменты невоенных операций. Они не охвачены статьей 5. Однако возможность развития такого невоенного потенциала предусмотрена совокупным содержанием статей 1-4, в которых говорится о поддержании мира и безопасности через политику и коллективные действия.

В случае выполнения определенных планов – решимость НАТО выглядит здесь высокой – будет создана целостная система коллективной реакции на широкий спектр угроз различного происхождения от кибератак до нападения с применением ядерного оружия. Многоплановость инструментов реагирования НАТО без пробелов в возможной эскалации, на которые надеялась Россия в применении концепции гибридной войны, может сделать нападение на Альянс в любой форме неприемлемо рискованным для агрессора. В этом собственно и состоит оборона на 360º.

Принятие решений, расширение и членство Украины

Долгое время после окончания холодной войны расширение НАТО и партнерство были ключевыми элементами европейской безопасности, которым продвигались реформы в странах, лишившихся тоталитарного правления. Реформы делали Европу интегрированной, уменьшали роль военных факторов безопасности и открывали новые возможности для совместного социально-экономического развития, в частности, в рамках ЕС, членство в котором в большинстве случаев коррелирует с членством в НАТО.

Стремительный рост членства в НАТО (сейчас 30 стран, в ЕС – 27), кроме того, что превращал организацию в форум по безопасности без конкретных военных задач, ставил в повестку дня вопрос принятия коллективных решений. Есть только одна возможность принятия решений в НАТО – консенсус. Каждая страна имеет право на вето. Теоретически, коллективный ответ на очевидную агрессию, тем более неочевидный, мог бы при таком широком членстве быть заблокированным. Попыток отказаться от консенсуса не было, однако проблема обсуждалась.

При подготовке саммита в Мадриде оказалось, что внутреннее единство Североатлантического союза по принципиальным вопросам довольно высоко, процедуры согласования решений, отрабатываемых годами, остаются эффективными. Это проявилось в вопросе присоединения к НАТО Швеции и Финляндии. Турция возражала, и проблема выглядела значительной. Однако в консультациях между этими странами при посредничестве США взаимные уступки были сделаны и возражения Турции сняты. Саммит запустил процедуру присоединения Швеции и Финляндии, которая по опыту предыдущих волн расширения может занять год-два.

Саммит в Мадриде повторил старую формулу расширения: двери остаются открытыми для европейских демократий, членство которых в Альянсе будет способствовать укреплению общей безопасности, и определил страны, которые рассматриваются как потенциальные кандидаты – Украину, Грузию, Боснию и Герцеговину. В отличие от Швеции и Финляндии они не могут надеяться, что будут приняты, как только представят заявку на членство. Однако они могут рассчитывать, что процедура не будет столь сложной, какой была для нескольких последних волн расширения, когда российская угроза не была непосредственной. Тогда главными были реформы, продвигавшиеся через План действий ради членства (ПДЧ), можно иронически сказать славный, через который было сломано так много копий. ПДЧ в новой Стратегической концепции не упоминается, как не упоминаются какие-либо дополнительные условия, например, состояние войны и временная потеря контроля над территориями.

Поэтому при определении планов вступления в НАТО следует ориентироваться на процедуру, непосредственно прописанную в Вашингтонском договоре и применяемую для Швеции и Финляндии. Она следующая. Первое – подается заявка, оформленная в соответствии с национальными процедурами. Второе – производится консенсусное решение стран-членов о целесообразности или нецелесообразности расширения. Третье – в случае положительного решения согласовывается протокол о присоединении (текст на страницу с выражением желательности вступления определенной страны и, возможно, особых условий вступления). Четвертое – протокол ратифицируется парламентами всех членов. Пятое – после ратификации протокола страна становится членом НАТО, как только передает на хранение документ о ратификации собственным парламентом Вашингтонского договора.

Для Украины, как и для остальных стран, в этой процедуре есть два внешних препятствия и одно внутреннее. Внешние препятствия – достижение консенсуса стран-членов по протоколу о присоединении и его ратификации всеми парламентами. Внутреннее препятствие, если оно возникнет, – ратификация собственным парламентом Вашингтонского договора. Но надо понимать, что если нет уверенности в такой ратификации, то не следует подавать саму заявку, потому что протокол о присоединении не будет согласован с самого начала. Все просто и сложно одновременно, однако в любом случае после Мадридского саммита ясно.

×