Готовы ли международные эксперты работать в Этическом совете шесть лет на общественных началах?

Со следующей недели должен начать работу Этический совет. Несмотря на то, что главная цель деятельности его первого состава - проверка на добропорядочность действующих членов Высшего совета правосудия (ВСП), к "добропорядочности" процедуры создания самого Этического совета уже возникает немало вопросов. Попробуем найти ответы на них.

Об этом пишет издание "Юридическая практика".

Миссия Этического совета

По предписаниям статьи 9-1 Закона Украины "О высшем совете правосудия" Этический совет образуется с целью содействия органам, формирующим состав ВСП, в установлении соответствия кандидата на должность члена ВСП критериям профессиональной этики и добропорядочности.

ЧИТАЙТЕ ТАКЖЕ: В ЕС отреагировали на разблокирование судебной реформы в Украине

"Содействие" означает выполнение определенной вспомогательной функции. И по закону о ВСП компетенция Этического совета в целом подпадает под определение вспомогательной:

- они предоставляют выводы о соответствии кандидатов на должности членов ВСП критериям добропорядочности;
- добропорядочных кандидатов должно быть минимум в два раза больше, чем вакансий;
- окончательный выбор из числа добропорядочных претендентов остается за субъектом формирования состава ВСП.

Однако полномочия Этического совета не исчерпываются законом о ВСП. Самые интересные задачи для первого состава Этического совета прописаны не в законе о ВСП как основном акте, не в переходных положениях к нему о процедуре его формирования (хотя уместность внесения поправок в переходные положения акта, исчерпавших уже свою силу, вызывает отдельный вопрос о законодательной технике), а остались в Переходных положениях Закона Украины "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины о порядке избрания (назначения) на должности членов Высшего совета правосудия и деятельности дисциплинарных инспекторов Высшего совета правосудия" № 1635 от 14 июля 2021 года, которым предусмотрено создание этого Совета.

В частности, пунктом 4 Переходных положений Закона № 1635 предусмотрено, что Этический совет в течение шести месяцев со дня утверждения его персонального состава единовременно осуществляет оценку соответствия членов ВСП (кроме Председателя Верховного Суда), избранных (назначенных) на должность члена ВСП до вступления в силу настоящего закона, критериям профессиональной этики и добродетели для занятия должности члена Высшего совета правосудия.

Статус Этического совета

Выполняя эти полномочия, Этический совет может принять решение о внесении в соответствующий орган, избравший (назначивший) члена ВСП, мотивированной рекомендации об увольнении члена ВСП.

При этом со дня внесения Этическим советом такого решения член ВСП отстраняется от должности, а его полномочия останавливаются до принятия решения органом, избравшим (назначенным) этого члена Высшего совета правосудия.

То есть, не менее как к моменту решения вопроса субъектом формирования состава ВСП член ВСП должен будет подчиняться решению совещательного органа при ВСП.

И это "совещательное" заключение обнародуется на официальном вебпортале судебной власти Украины.

Очевидно, что если будет обнародован совещательный вывод о несоответствии члена ВСП критериям добродетели, а субъект формирования состава ВСП подтвердит его полномочия, вопрос о восстановлении деловой репутации члена ВСП встанет ребром.

На этот случай пунктом 5 Переходных положений Закона № 1635 предусмотрено, что дела, связанные с обжалованием решений, действий или бездействия органов, выбирают (назначают), проводят оценки членов ВСП, по вопросам избрания (назначения), оценки членов ВСП подсудимые Верховному Суду в качестве суда первой инстанции и Большой Палате ВС как суда апелляционной инстанции.

Обычно совещательные вспомогательные органы не имеют собственной правосубъектности и статуса юридического лица, чтобы их решения могли быть предметом отдельного обжалования, еще и в Верховном Суде как суде первой инстанции.

Формирование первого состава Этического совета

Напомним, что по общему правилу, предусмотренному частью 3 статьи 9-1 закона о ВСП, в состав Этического совета входят:

- три человека из числа судей или судей в отставке, предложенные Советом судей Украины;
- одно лицо, предложенное Советом прокуроров Украины;
- одно лицо, предложенное Советом адвокатов Украины;
- одно лицо, предложенное Национальной академией правовых наук Украины в лице президиума.

Однако это не касается первого состава совета, формируемого по правилам переходных положений к указанному закону. А именно:

- трех человек из числа судей или судей в отставке, предложенных Советом судей Украины,
- трех лиц, предложенных международными и иностранными организациями, которые в соответствии с международными или межгосударственными соглашениями в течение последних пяти лет оказывают Украине международную техническую помощь в сфере судебной реформы и/или предотвращения и противодействия коррупции.

Международные и иностранные организации согласовывают предложение об общем списке кандидатов.

Такой общий список международные организации, как субъект формирования Этического совета, должны подать председателю ВСП в течение 30 дней со дня поступления соответствующего обращения председателя.

Не будем заниматься буквоедством, однако напомним, что с марта ЭСП не имеет полномочного председателя, и вопрос о том, может ли лицо, исполняющее обязанности главы ЭСП, участвовать в формировании состава Этического совета, не имеет однозначного ответа. По крайней мере, относительно Конкурсной комиссии ВККС в этой части сделали уточнение после вето Президента.

Список международных и иностранных организаций

Субъектом формирования половины первого состава Этического совета являются международные и иностранные организации, которые в соответствии с международными или межгосударственными соглашениями в течение последних пяти лет оказывают Украине международную техническую помощь в сфере судебной реформы и/или предотвращения и противодействия коррупции.

Еще раз подчеркнем критерии:

- международная или иностранная организация;
- действует на основании международных или межгосударственных соглашений, подписанных Украиной;
- последние пять лет оказывает Украине международную техническую помощь в сфере судебной реформы и/или предотвращения и противодействия коррупции.

Перечень таких организаций формируется и предоставляется председателю ВРП Министерством иностранных дел Украины.

МИД Украины предоставило перечень этих организаций, включив в него:

- Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе;
- Программа развития ООН (ПРООН);
- Совет Европы;
- Европейскую комиссию;
- Европейскую службу внешней деятельности;
- Европейский банк по реконструкции и развитию;
- США;
- Соединенные Штаты Америки (и это, заметим, не повтор, а данные из перечня МИД);
- Канаду;
- Великобританию;
- Германию.

Единого официального определения интернациональной организации нет. Однако его несложно вывести.

Очевидно, что международная организация — это образование с определенной целью, основанное на соглашении по меньшей мере трех государств (международная межправительственная организация) или неправительственная общественная организация, объединяющая представителей не менее трех стран.

Иностранная организация — еще более странный для законодательства термин, но по логике это любая общественная или правительственная организация, созданная в одной стране, а деятельность ведущая в другой.

Но каковы определения, очевидно, что не все субъекты, указанные в перечне МИД, являются организациями.

США, Соединенные Штаты Америки, Германия, Канада и Великобритания не являются ни международными, ни иностранными организациями, а суверенными государствами.

Европейская комиссия и Европейская служба внешней деятельности тоже не относятся к организациям, поскольку являются исполнительным и рабочим органом Европейского Союза соответственно.

Поэтому фактически в перечне МИД, предоставленном за подписью и.о. директора департамента международных организаций МИД Украины, указаны только четыре международных организации.

Если даже допустить, что речь идет:

- не о Великобритании, а о Фонде предотвращения конфликтов, содействия стабильности и безопасности,
- не о Соединенных Штатах Америки, а об Американском агентстве по международному развитию (USAID), как это указано в графе "контакты" по ним, то в соответствующих графах по США, Канаде и Германии содержится прямая отсылка в один из государственных органов.

Так что организаций в перечне максимум шесть, а к формированию первого состава Этического совета привлечены также иностранные страны и рабочие органы Европейского Союза.

Право подписи

То, что в формировании состава кандидатов в Этический совет от имени организаций действовали иностранные государства, прямо следует из перечня подписантов предоставленного ВРП списка.

Под ним содержатся подписи пяти послов/дипломатов:

- Матти Маасикаса, посла, главы Представительства ЕС в Украине (подписант за Еврокомиссию и ЕСЗД);
- Кристины К. Квин, временно поверенной в делах США (от имени USAID и Бюро Государственного департамента США по международным вопросам в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотиков и правоохранительных вопросов);
- Ларисы Галадза, посла Канады в Украине;
- Анки Фельдгузен, посла Федеративной Республики Германия в Украине;
- Мелинды Симмонс, посла Великобритании.
Причем госпожа посол Мелинда Симмонс не представляет ни одной организации, поскольку письмо также подписано главой Фонда предотвращения конфликтов, содействия стабильности и безопасности Смитой Росетти.

Посол согласно классификации, закрепленной в Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 года , – это председатель дипломатического представительства I класса.

Миссия посла — представительство своей страны, дипломатические отношения со страной пребывания.

Может ли посол подписывать документы от имени международных организаций? Вряд ли. Ведь у каждой организации есть свой руководитель. Даже иностранное правительственное. Если такое лицо не может подписать документ, например потому, что находится в другой стране, то вряд ли такое право переадресовывается послу страны. Как правило, заместителю или местному представителю.

В то же время послы по Венской конвенции обладают иммунитетом при выполнении своих обязанностей, а также от уголовной, административной или гражданской юрисдикции. Однако не имеют его в случаях, когда действуют не как агент своего государства в отношении:

- имущественных исков по недвижимости,
- исков о наследовании,
- исков по любой профессиональной или коммерческой деятельности, осуществляемой за пределами официальных функций.
Маловероятно, что в список официальных функций хотя бы одного из послов иностранного государства внесено формирование органа власти страны пребывания.

Формально совещательный статус Этического совета не подтверждается его полномочиями.

Вправе ли дипломаты вмешиваться в работу государственных органов? Недавно ответ на этот вопрос красноречиво дал президент Турции Реджеп Тайип Эрдоган, который дал 72 часа послам 10 стран после того, как они пытались указать национальному суду, как действовать по делу о попытке государственного переворота 2016 года. Только после официальных извинений решение было отменено.

Совместный список

Интересно, что подписей под поданным главе ВСП списком претендентов от имени иностранных и международных организаций всего девять. Организаций, будем так их называть для упрощения, в перечне МИД одиннадцать. Дипломаты по ЕС и США поставили подписи за две организации. И хотя математика вроде бы сходится, однако на документах не хватает подписи от имени ОБСЕ. Эта организация в целом не участвовала в формировании списка.

Совет Европы, согласно сделанной оговорке, также, поскольку увидел потенциальный конфликт интересов в случае обращения по поводу реализации соответствующего закона в ЕСПЧ. Правда, представитель ЕС, глава офиса Стин Ньорлов свою подпись поставил, поддерживая судебную реформу в Украине как таковую.

Но можно ли считать список, сформированный фактически с участием трех международных или иностранных организаций, документом, представление которого предусматривают переходные положения закона о ВРП.

В них, напомним, содержится требование предоставить предложение общего списка кандидатов.

Является ли полученный ВСП список общим, представлен ли он надлежащими субъектами? Возможно, на эти вопросы будут искать ответы действительно уже в ЕСПЧ.

Мы же напомним, что по переходным положениям к закону о ВСП, в случае если международные и иностранные организации, в течение 30 дней не предложили кандидатов в состав Этического совета или предложили количество кандидатов, недостаточное для формирования полномочного состава Этического совета, в течение 15 дней с дня получения соответствующего уведомления председателя ВСП кандидатов в состав Этического совета предлагают:

- Совет прокуроров Украины,
- Совет адвокатов Украины,
- Национальная академия правовых наук Украины в лице президиума.
Поэтому, похоже, есть основания для того, чтобы глава ВСП рассмотрел вопрос обращения к этим субъектам формирования состава Этического совета.

Хотя, вероятно, чтобы не приводить к эскалации ситуации, председатель ВСП (точнее, лицо, которое будет его заменять в соответствующее время) этого не сделает. Вместо этого может сформировать состав Этического совета. Тем более что список претендентов в ее состав от Совета судей Украины также должен поступить на днях в ВСП.

Напомним, с момента поступления всех предложений по кандидатам в состав Этического совета у председателя ВРП есть пять дней на формирование его состава.

Почетная работа на общественных началах

Важным аспектом работы Этического совета является то, что его члены:

- осуществляют свои полномочия на общественных началах,
- на время работы в Этическом совете освобождаются от исполнения служебных обязанностей по основному месту работы, имеют право на сохранение средней заработной платы.

Другими словами:

- работают безвозмездно,
- не могут выполнять трудовые обязанности по месту работы (каким оно есть),
- их работодатель обязан сохранить за этими лицами средний заработок.

Это требование хоть и записано в общих положениях (часть 24 статьи 9-1 закона о ВСП), касается также работы членов первого состава Этического совета. Им, а именно членам, предложенным международными и иностранными организациями, которые постоянно не проживают в Киеве, предоставлено право на компенсацию расходов на проживание и переезд за счет государственного бюджета Украины, однако в пределах предельных расходов.

Запрет действует во время срока полномочий членов Этического совета, который составляет 6 лет, а не только на время проведения заседаний.

Поэтому, когда представителя Этического совета отправляют украинские судьи, очевидно, что государство сохранит за ним место работы и средний заработок.

Однако, если речь идет об иностранном работодателе, очень важно знать:

- осознает ли он, что его работник будет работать во благо другой страны за его (работодателя) счет?
- готов ли он оплачивать эту работу?
- готов ли хранить место за таким работником?

В то же время вопросы к таким международным экспертам:

- понимают ли они, что шесть лет не смогут работать на других должностях, кроме должностей членов Этического совета в другой стране?
- готовы к этому?

Иначе возникнет вопрос об их личной добродетели. А если она будет вызывать сомнения, будут ли такие лица право проверять на добродетель других?

Иностранные кандидаты в Этический совет

Несмотря на то, что представители международного сообщества, формировавшие список кандидатов в Этический совет, предоставили весьма ограниченную информацию о них, ВСП не может требовать предоставления дополнительных данных (часть 4 статьи 9-1 закона о ВСП).

Но искать информацию о них не запрещено. Попробуем восстановить определенные пробелы, в частности, по возрасту и актуальному месту работы всех кандидатов.

Судья Роберт Дж. Корди с 1993 года являлся партнером юридической фирмы McDermott, Will & Emery (Бостон), до 2001 года, когда был избран судьей Верховного суда Массачусетса. В 2016 году после отставки вернулся к юридической практике в статусе советника. Родился 18 мая 1949 года. То есть, сегодня ему 72 года.

Сэр Энтони Гупер – британский судья в отставке, профессор права, член адвокатской коллегии Matrix Chambers. Является экспертом-консультантом ряда международных и иностранных организаций, включая USAID. Родился 16 сентября 1937 года, сейчас ему 84 года. Украинцам известен участием в Общественном совете международных экспертов, который проводил отбор судей в Высший антикоррупционный суд.

Лавли Перлинг — бывший генпрокурор Эстонии, с 2020 года — эксперт Эстонского центра восточного партнерства, который в последние годы помогает внедрять реформы в правоохранительных органах. Родилась 26 сентября 1975 года (46 лет).

Вальтер Цельтер – с 1974 по 2000 год работал в прокуратуре. После отставки – международный консультант. Часто бывал в Украине, участвовал в программах реформирования правоохранительных органов в рамках проектов Немецкого фонда международного правового сотрудничества. Данных по возрасту бывшего прокурора нет, однако, мешая наличие данных о сдаче первого государственного экзамена по праву в 1971 году, можно предположить, что сейчас ему 70–72 года.

Судья Розмари Баркетт – судья Верховного суда Флориды в отставке. Рассматривала дела по обвинению судей в коррупции. После отставки в 2013 году стала судьей Трибунала по рассмотрению споров между Ираном и США в Гааге, Нидерланды. Родилась 29 августа 1939 года - 82 года.

Алес Залар – экссудия Окружного суда Люблян и эксминистр юстиции Словении. В настоящее время — независимый эксперт, сотрудничающий с разными организациями, в том числе Советом Европы, Европейской комиссией, ООН, USAID. Преподаватель Европейского института права (Вена). Родился 22 октября 1961 (60 лет).

Все претенденты действительно имеют значительный опыт практической юридической работы и длительно работают экспертами. По состоянию на сегодняшний день они все имеют вполне конкретные должности — адвокатов, судей, преподавателей.

Правда, лицам, всю жизнь практиковавшим в развитых странах, странах с англо-саксонской системой права, может быть сложно понять реалии украинской жизни. В частности, учесть, что определенные поступки не свидетельствуют никоим образом о добродетели или недобросовестности личности. Они могли быть продиктованы соответствующими экономическими или политическими процессами постсоветской стране.

Кроме того, для стран континентального права остается присуща абсолютная презумпция невиновности, в то время как для англо-саксонской правовой семьи является нормальным переложение долга доказывания правомерности своего поведения на личность.

Но как бы то ни было, очень важно, чтобы в случае назначения в Этический совет они не столкнулись с трудностями выполнения своих обязанностей, в том числе из-за необходимости:

- работы на общественных началах,
- остановка другой деятельности;
- сохранение для них средней заработной платы на шесть лет.
Нарушение требования закона будет автоматически означать недобросовестность самого члена Этического совета.

Опыт Конкурсной комиссии

Однако, конечно, главное, чтобы международные эксперты были действительно готовы работать на благо украинского народа.

В настоящее время их коллеги, избранные в Конкурсную комиссию по отбору кандидатов на назначение членов Высшей квалификационной комиссии судей Украины, такого энтузиазма не проявляют .

Хотя Конкурсная комиссия могла начать работу еще 22 сентября 2021 года, до сих пор не проведено даже организационное заседание. Последняя неудачная попытка прошла в начале этой недели.

Как стало известно "Юридической практике" перед заседанием, запланированным на 25 октября на 17 часов вечера по киевскому времени, все трое иностранных членов Конкурсной комиссии были приглашены принять участие в формате видеоконференции . Но они почти одними и теми же словами сообщили в письменном виде, что не могут принять участия, поскольку:

- их сообщили не заранее (фактически - через два дня);
- они считают более приемлемым очное заседание;
- есть еще какая-то необходимость организационных согласований между ВРП и международными организациями.

Поэтому сейчас неприемлем момент для проведения заседания Конкурсной комиссии, считают ее международные члены.

Интересно, что на этапе принятия закона с супербыстрым прохождением всех поправок и переголосования после вето Президента международные эксперты постоянно отмечали срочность возобновления работы ВККС. Но теперь, когда все процедуры пройдены и комиссия может работать, именно международные эксперты встали на пути реформы, по сути ее заблокировав по очень туманным причинам.

Или международные организации, которые их номинировали? Ведь эксперты в своих письмах пишут о необходимости какого-либо согласования через эти международные организации. Очень странно и то, что независимые международные эксперты, уже имеющие статус членов Конкурсной комиссии, коммуникируют с ВСП и украинскими коллегами из Конкурсной комиссии через представителей субъекта назначения.

Возвращаясь к действительной миссии Этического совета

Собственно, получается, что членам Конкурсной комиссии не разрешают работать международные организации, требующие, чтобы сначала начал свою работу Этический совет. Хотя оба органа создавались независимо друг от друга, нормированные разными законами, и никакой прямой зависимости в работе Конкурсной комиссии от Этического совета нет. Может ли идея Конкурсной комиссии ВККС была лишь ширмой для реализации идеи Этического совета и реально работать над поиском более 2000 новых судей для Украины международные организации не готовы?

Какими бы ни были мотивы, но фактически кадровое наполнение судов Украины, решение проблем с чрезвычайной нагрузкой и продолжительностью судебных разбирательств не является приоритетами работы международных экспертов в Конкурсной комиссии.

Об этом уже едва ли не прямо говорят представители иностранных государств, заявляя о приоритетном запуске Этического совета как условии дальнейшей финансовой поддержки Украины на встречах в Офисе Президента Украины.

Поэтому накануне анонсированного заседания Конкурсной комиссии 25 октября послы иностранных государств, которые подписывали общие списки кандидатов в Этический совет и Конкурсную комиссию от международных и иностранных организаций, направили в ВСП почти идентичные письма (тексты которых есть в распоряжении "ЮП"), в которых прямо указывали, что:

- проведение заседаний Конкурсной комиссии к формированию состава Этического совета не кажется целесообразным;
- работа Конкурсной комиссии и Этического совета взаимосвязаны;
- одновременность старта работы этих органов позволит "гарантировать результаты, которые ожидают граждане Украины, представители бизнеса и инвесторы".

Также они единогласно и одними теми же словами указывали на:

- необходимость создать "надлежащие рабочие условия" до первых официальных встреч, в которых международные эксперты будут принимать непосредственное участие (правда, не указали, о каких именно условиях идет речь, ведь все технические условия, включая подготовку помещения для работы, уже созданы);
- заверение "продолжающейся поддержки создания и внедрения независимого, прозрачного и основанного на конкурсных началах процесса отбора новых членов ВККС, в котором члены Конкурсной комиссии, номинированные международными донорами, могут играть определенную роль, предусмотренную для них законом".
Несмотря на дипломатическую любезность тона самих писем и согласованность позиций послов, отправка четырех отдельных писем с одинаковым текстом от имени послов почти без исправлений не свидетельствует о реальном уважении к ВСП.

Почему так? Можно лишь догадываться о настоящей миссии иностранных агентов по процедуре изменений в сфере судоустройства в целом.

Очевидно такое:

- о наполнении судов высококачественными кадрами для Украины сейчас речь не идет;
- главная задача — проверить действующий состав ВРП, у 6 членов которого уже начиная с весны следующего года будет завершаться срок полномочий. То есть, почти на треть произойдет ротация и без проверок от Этической комиссии;
- только потом можно будет работать над решением насущных вопросов в судопроизводстве.
Поэтому вполне вероятно, что, если истекут 6 месяцев, отведенных для проверки действующих членов ВРП, международные эксперты сложат полномочия членов Этического совета.

В то же время напомним, что есть риск того, что проверять Этическому совету будет некого, ведь определенная часть членов ВРП готова сложить полномочия из- за нежелания проходить фактически повторную проверку своей добродетели.

Уязвимость нормативного регулирования

В общем, законодательство о деятельности Этического совета очень несбалансировано, и даже формальное его соблюдение может привести к тому, что Этический совет не сможет работать.

Например, по переходным положениям первый состав Этического совета начинает работу при условии назначения по меньшей мере четырех членов Этического совета в порядке, определенном вышеуказанным законом.

То есть можно утвердить неполный состав Этического совета. Скажем, три представителя от Совета судей и один от международных экспертов. Для проведения заседаний достаточно большинства избранных. Для принятия решения — большинству присутствующих. Но решение нельзя будет принять (даже если он поддержан единогласно), если за него не проголосуют по меньшей мере два члена Этического совета, предложенные международными и иностранными организациями. То есть формально Этический совет можно создать, начать работу, но решение принять не удастся. Например, в течение полугода, за которые нужно будет проверить действующих членов ВСП.

×