НАТО и Украина: когда условия наконец сложатся?

Президент Украины вызвал недовольство лидеров НАТО одним своим твитом по пути на Вильнюсский саммит. Президент США во время личной встречи ошибочно назвал президента Украины "Владимиром". За этим фасадом недоразумений скрываются остатки взаимного недоверия, которые, однако, не помешают открыть окно возможностей для членства, когда Украина победит в войне.

Эпоха саммитов

Интенсивность проведения саммитов НАТО отражает интенсивность изменений в Европе и мире. В прошлом году было два саммита НАТО в режиме офлайн и еще один онлайн. Была принята новая стратегическая концепция, ранее – новая модель сил НАТО. На саммите этого года в Вильнюсе согласованы региональные планы обороны, позволяющие отразить масштабную атаку со стороны России, если случится.

В предыдущий раз такое интенсивное общение на высшем уровне наблюдалось в НАТО при окончании холодной войны и распаде бывшего СССР. Тогда в 1988 году был проведен один саммит, в 1989-м – два, следом в 1990-м и в конце 1991 года. Саммит 1990 года, казалось, определил стратегию на долгие годы после окончания холодной войны. Но вдруг развалился СССР и понадобилась новая стратегия.

Саммит в Вильнюсе не планировался как эпохальный. В следующем году уже запланирован саммит в Вашингтоне. Он одновременно юбилейный (75 лет Вашингтонского договора) и предвыборный – это год президентских выборов в США, но не обязательно эпохальный. В 2025 году саммит состоится в Нидерландах, и здесь еще меньше признаков, что саммит станет эпохальным. Эпохальна сама интенсивность принятия решений и реформирования Альянса.

Однако есть то, что может сделать эпохальным любой отдельный саммит НАТО: приглашение Украины в членство. Это будет означать, что меняется все: Альянс становится другим, Украина становится другой, и перестает быть важным, что происходит с Россией.

Пока что НАТО развивает оборону против России или сопоставимого по силе противника. В феврале 2022-го НАТО ввело режим готовности к отражению нападения. Под единое постоянное командование было передано 45 тыс. войск, сотня боевых самолетов и несколько десятков боевых кораблей. Следует понимать, что в мирное время из трех миллионов войск НАТО под постоянным единым командованием находится только порядка 10 тыс. Поэтому наращивание в несколько раз – важный шаг, особенно с учетом боевой авиации и флота. Наверняка 100 боевых самолетов под командованием НАТО быстро уничтожили бы войска российского вторжения в Украину, если бы они решили идти войной на страны Балтии или Польшу.

 

Новый план обороны НАТО, утвержденный в Вильнюсе, предусматривает быстрое развертывание под единым командованием 300 тыс. войск с соответствующей поддержкой авиации, флота и еще двух доменов войны – космического и кибернетического. Все это по-прежнему опирается на окончательную гарантию безопасности Альянса – ядерное оружие трех ядерных членов (пока существует ядерное оружие, НАТО будет оставаться ядерным союзом, пишется в одной за одной декларациях саммита). И уже второй год в декларации саммита говорится, что общая оборона согласно статье 5 теперь касается не только вооруженного нападения, но и гибридного нападения высокой интенсивности – привет разных сортов медведчукам, "ихтамнетам" и хакерам критической инфраструктуры.

Интенсивное развитие обороны НАТО от масштабной российской агрессии может звучать диссонансом к очевидной сейчас деградации российских властей. Будут ли только что принятые планы обороны Альянса адекватны, если Украина вскоре победит ослабленную Россию, и та прекратит существовать как огромная военная угроза? Похоже, да, потому что в НАТО не верят, что Россия станет другой. Демократии там не будет, смута однажды закончится, и из Кремля снова начнут угрожать Европе и миру всем тем, чем смогут угрожать.

К тому же основные силы обороны НАТО теперь должны быть более мобильными, чем во время холодной войны. Они могут быть адекватны для защиты не только от современной российской тирании. С другой стороны, о возможности переброски войск НАТО далеко от Европы говорить рано. Альянс меняется, однако не столь кардинально.

Ближе к тексту: статьи 5, 6, 10

Предложенная Генри Киссинджером и обсужденная экспертами и политиками идея остановить российско-украинскую войну скорым членством Украины в НАТО не была поддержана, и это стало ясно еще до Вильнюсского саммита.

Речь шла об условном немецком сценарии 1950-х годов. Тогда три зоны из четырех послевоенной оккупации Германии – американская, британская и французская – перестали существовать, и страна в их административных границах стала членом НАТО. Еще одна зона оккупации была превращена бывшим СССР в отдельное немецкое государство, существовавшее еще 40 лет до распада советской империи и воссоединения Германии в Альянсе.

Нахождение Украины в состоянии войны, когда границы оккупированной Россией украинской территории двигаются, только усложняют немецкий сценарий. Действительно, рискованно превращать линию фронта в границу свободной территории, как было сделано в Минских соглашениях 2014-2015, и соглашаться тем, что разделение может длиться много лет.

Для Украины членство в НАТО до окончания войны – вопрос территориальной целостности и национального единства, без которых невозможны выживание и развитие. Для НАТО такое членство – вопрос войны с Россией на многих фронтах, но не только. Сложность процедуры членства становилась такой, что могла бы разрушить единство Альянса, насколько оно еще сохраняется.

Для того чтобы получить желаемые гарантии безопасности, которые не всегда корректно ассоциируются со статьей 5 Вашингтонского договора 1949 года, следует выполнить процедуру членства, прописанную в статье 10. При выполнении процедуры изначально возникает вопрос, который должен быть записан в статье 6, где говорится о территории совместной обороны.

Если отбросить наслоение в виде ПДЧ и подобных программ, то базовая процедура такова. Единодушное согласие союзников, о котором говорится в статье 10, пригласить Украину стать членом НАТО, равно как год назад это было для Финляндии и Швеции, воплощается в согласование протокола о присоединении. Это краткий текст на одну страницу о том, на каких консенсусных условиях страна приглашается. Дополнительных условий, кроме, собственно, приглашения страны, как она есть, может и не быть. Тогда просто указывается, что территория совместной обороны расширяется на международно-признанную территорию страны, включая острова определенной локации. Но в случае Украины условия должны быть особыми. Надо бы определить, нападение на какую именно территорию Украины считалось бы нападением на всех членов НАТО. Без этого просто невозможно строить планы коллективной обороны, посредством которых, собственно, и реализуются гарантии безопасности.

Если бы такой протокол был согласован, это означало бы, что, согласно статье 10, страны-члены запускают процедуру присоединения и соглашаются с условиями. Об этом, очевидно, сообщается кандидату. Это и есть "политическое" или "техническое" приглашение. Далее начинаются два параллельных процесса. Протокол о присоединении ратифицируется странами-членами, страна-кандидат в настоящее время может начинать процедуру ратификации Вашингтонского договора. Когда протокол о присоединении ратифицирован всеми членами НАТО, это означает получение страной-кандидатом приглашения в юридическом смысле. Ведь текст протокола и является текстом приглашения, лаконичным и однозначным. После этого страна-кандидат становится членом НАТО, как только передает ратификационную грамоту Вашингтонского договора его депозитарию – правительству Соединенных Штатов Америки.

Действительно, никакого ПДЧ для этого не требуется. Но необходимо, чтобы протокол о присоединении был сначала согласован, затем ратифицирован всеми странами-членами НАТО, и в этом протоколе изначально должны быть прописаны особые условия относительно состояния территориальной целостности Украины.

"Свой-чужой" и окно возможностей

Фактом является то, что для заключения и ратификации протокола о присоединении любой новой страны должны сложиться условия. Выполнение каких-либо дополнительных формализованных процедур, будь то ПДЧ или особое партнерство, не гарантируют того, что условия сложатся. Как в начале 1990-х годов отмечал генеральный секретарь НАТО Манфред Вернер, может произойти так, что страна, отвечающая всем формальным критериям, не станет членом НАТО, а страна, не отвечающая всем формальным критериям, станет. Процедура, прописанная в статье 10 Вашингтонского договора, привязана только к политической воле союзников. Политическая воля союзников привязана только к их национальным интересам.

В коммюнике Бухарестского саммита НАТО в 2008 году было сказано, что Украина однажды станет членом Альянса. Понятно, что это должно произойти, если бы сложились условия. Они до сих пор так и не сложились.

Перед президентскими выборами 2004 года, переросшими в Оранжевую революцию, Украина получала достаточно четкие сигналы, что в случае глубоких демократических преобразований она может стать членом НАТО до 2008 года, то есть до Бухарестского саммита. Условия тогда могли бы сложиться. Украина могла бы получить внутренний толчок к демократическому развитию, Россия потеряла бы влияние на украинскую политику и не решилась бы военную эскалацию. Однако случилось так, что сразу после Оранжевой революции вопросы схем поставки российского газа и перераспределения собственности оказались для Украины важнее членства в НАТО. Условия не сложились.

Бухарестская формула "однажды" на Вильнюсском саммите не была изменена, но расписана в нескольких абзацах, которые лучше позволяют понять, когда и как членство может состояться.

Условия для членства Украины, как и всех других стран, имеют внутреннюю и внешнюю составляющую. ПДЧ касался внутренней составляющей условий срабатывания индикаторов "свой-чужой" в отношениях с НАТО. В декларации Вильнюсского саммита написано, что Украина уже прошла этап ПДЧ. Это должно означать, что Украина для НАТО уже своя. Но нет, в декларации сказано, что требуется дополнительная демократизация и дополнительные реформы в рамках особого партнерства. Можно надеяться, что эти реформы действительно только дополнительные. Возможно, действительно все препятствия для включения зеленого света на индикаторах "свой-чужой" ограничиваются борьбой с коррупцией и устранением российских влияний, сколь бы это ни было сложным.

Но существуют и внешние для Украины условия приглашения, на которые она может оказывать влияние только косвенно. Должно вновь открыться окно возможностей, которое уже открывалось в начале 2005 года, но сразу же закрылось из-за внутренних факторов. Все члены НАТО должны быть восприняты как таковые, которые обеспечивают больше безопасности, чем они могут иметь без Украины.

Новое открытие окна возможностей можно ожидать в случае убедительного выигрыша Украины в войне с Россией. Кроме отстранения российской угрозы, победа Украины будет означать решение непреодолимого сейчас процедурного вопроса относительно границ, содержания протокола о присоединении и статьи 6 Вашингтонского договора.

Насколько искренни ожидания членов НАТО относительно условий для членства Украины и не скрывается ли здесь надежды, что условия никогда не сложатся? Нельзя исключать, что среди членов НАТО есть и такие ожидания. Однако мейнстрим, заложенный в решении Вильнюсского саммита, таков, что окно возможностей должно открыться после победы Украины. Дополнительные внутренние реформы тогда не станут препятствием. Российские влияния тогда отсохнут и отпадут, а с ними и частые проблемы коррупции.

×