Нова Стратегічна концепція НАТО: що змінилося і як це позначиться на Україні

Саміт НАТО в Мадриді, що відбувся 28-30 червня, затвердив нову Стратегічну концепцію, яка визначатиме побудову колективної оборони на перспективу 10 років. Лунають різні оцінки, наскільки значними є зміни – кардинальні в порівнянні з 2010 роком, коли була затверджена попередня концепція, найбільші після закінчення Холодної війни й навіть найбільші після створення НАТО. Проте, дивлячись з України, головним є те, що Альянс за короткий період з початку широкомасштабного воєнного нападу Росії повернувся до ролі головної безпекової організації у Європі, можливо, й у світі.

Пряма допомога Україні з боку НАТО як організації залишається обмеженою й не передбачає озброєнь і військової техніки, якими Альянс колективно просто не володіє. Але допомогу дедалі більшою мірою надають країни-члени – індивідуально, але за погодженням. До запрошення України в НАТО також ще далеко, хоча двері залишаються відчиненими. Але всі рішення і наступні кроки Альянсу розраховані на перемогу України у війні з Росією. Вони спрямовані на те, щоб усунути російську загрозу в глобальному масштабі й створити нову архітектуру безпеки після поразки Росії.

Загроза, виклик, клімат і гендер

У новій Стратегічній концепції НАТО сказано, що Росія становить найзначнішу й безпосередню загрозу союзникам і її не можуть більше розглядати як партнера. Проте НАТО не становить загрозу Росії і хотіло би підтримувати відкритими канали комунікації для зниження ризиків ескалації і збільшення транспарентності. Імовірно, через це бажання комунікації саміт не денонсував Фундаментальний акт про відносини НАТО – Росія 1997-го. З іншого боку, багато його положень, зокрема щодо відмови Альянсу від розміщення значних сил на східному фланзі, денонсовані самою Стратегічною концепцію принаймні на час, поки Росія залишатиметься найзначішою і безпосередньою загрозою.

Відкинута тепер концепція партнерства з Росією була закладена в стратегічне мислення Альянсу відразу після закінчення Холодної війни, пережила російсько-грузинську війну 2008 року, відродилася в рамках так званого "перезавантаження" відносин 2010-го й номінально її підтримували навіть після вторгнення Росії на українські території 2014 року. В основу партнерства була закладена давня німецька Ostpolitik – політика залучення спочатку СРСР, потім Росії до співпраці там, де можливо, з метою нівелювання чинників загроз. Фактично це ідея мирного співіснування заради взаємовигідного розвитку. У роки Холодної війни Ostpolitik була доповненням до стратегії стримування радянської загрози з опорою на воєнні інструменти. Після її закінчення стримування досягло мети й Ostpolitik стала домінувальним підходом до відносин з Росією.

24 лютого 2022 року Ostpolitik розлетілася на уламки. Кілька місяців можна було спостерігати намагання Німеччини й низки інших країн її знову склеїти. Це було схоже на спроби умиротворення агресора Україною. Так воно й було. І було, як зараз зрозуміло, помилкою з боку тих, хто такі спроби робив. Але на їхній захист можна сказати таке. НАТО просто не мало інших ідей щодо архітектури безпеки, окрім Ostpolitik. Ці ідеї необхідно було сформулювати, погодити і втілити в конкретні рішення. Треба було створювати нову стратегію не тільки щодо російського нападу на Україну, але глобальних агресивних дій Росії, зокрема в кіберпросторі, космосі, зловживання відкритістю демократичних країн, обмеження свободи судноплавства, використання терористичних мереж, намагання зруйнувати розбудову нового світового економічного укладу, заснованого на нових технологіях і джерелах енергії. Російська загроза проявляла себе в багатьох напрямах і доменах.

 

До того ж за діями Росії дедалі більше майоріла тінь Китаю і було далеко не очевидно, звідки виходить головна загроза. Популярними були погляди, що якщо за допомогою Ostpolitik Захід перетягне Росію на свій бік, то вирішиться і проблема Китаю. Але зрештою в нову Стратегічну концепцію заклали інший підхід – глобально усунути російську загрозу й на цій основі далі вибудовувати відносини з Китаєм, що створює головний виклик демократичному розвитку, але не становить безпосередньої загрози.

Стратегічна концепція передбачає кардинальне збільшення військового потенціалу НАТО, зокрема з боку Німеччини, яка тривалий час вважала військове будівництво другорядним елементом своєї політики. Але це непросте відтворення підходів до колективної оборони часів Холодної війни. Упродовж короткого проміжку часу, уже наступного року має бути розбудована так звана оборона на 360º, яка розрахована на всі можливі напрями загроз і всі суттєві її види.

Тому в новій концепції проти попередньої змінилося не тільки визначення природи відносин з Росією і з'явилася згадка про Китай як основний виклик. Уперше визначені безпекові інтереси на Крайній Півночі. Слово Арктика не було використане, імовірно, щоб не ставити під сумнів трансатлантичну природу Альянсу. Але йдеться саме про Арктику й намагання Росії "приватизувати" Північний Льодовитий океан, встановити над ним військовий контроль і обмежити свободу судноплавства, навіть збільшити військовий вплив на північну частину Атлантичного океану, яку Росія вважає частиною Арктики.

Значно більшу увагу в порівнянні з попередньою концепцією приділили кібербезпеці, що природно. Адже з 2010 року кількість пристроїв у світі, приєднаних до глобальної мережі, зросла з приблизно 7 млрд до 50 млрд. Глобальна економіка і воєнна сфера дедалі більше стають цифровими. Кіберпростір активно використовується Росією для гібридної війни, Китай намагається його дедалі більше контролювати.

Значно більша увага приділена питанням клімату. Важливість цього аспекту, можливо, потребує пояснення. Зміни клімату вже настільки суттєві, що вливають на потенційні театри бойових дій від пустель до арктичної зони. Відповідно, це накладає нові вимоги щодо озброєнь і воєнних доктрин. З іншого боку, функціонування збройних сил є важливим чинником, що впливає на клімат. Країни НАТО, більшість з яких є відданими прихильниками боротьби з його змінами, намагаються бути послідовними. Нарешті технології, що вже запущені в цивільному секторі в рамках кліматичного порядку денного, відкривають нові можливості у військовій сфері. Умовно кажучи, електромобілі можуть мати ширше застосування, ніж на дорогах міст і автобанах. Революція, що наближається у сфері штучного інтелекту, також вплине на військову сферу. Стратегічна концепція НАТО враховує ці тренди.

Увага до гендерних питань як головних для розбудови оборонного союзу може здатися даниною політичній моді. Але ні. По-перше, злочини гендерної природи супроводжують страшною тінню ті загрози, яким протистоїть НАТО, вони руйнують основи цивілізації, яку захищає Альянс. Широкомасштабний напад Росії на Україну продемонстрував це з новою силою. По-друге, досвід провідних країн засвідчує, що війська, у яких гендерні питання розв'язують краще, і воюють краще.

Стаття 5 і не тільки

Втіленням колективної оборони НАТО вважається стаття 5 Вашингтонського договору 1949 року, що лежить в основі організації. Нова Стратегічна концепція наповнила її новим змістом у рамках концепції оборони на 360º. Її розбудова є окремим процесом, який тільки спирається на політичне бачення, втілене у Стратегічній концепції. Проте головні рішення вже ухвалили й вони чекають на швидке втілення здебільшого вже до наступного року.

Найочевидніший аспект змін – нарощування сил оборони країн НАТО. Очікують, що більшість країн виконають базовий критерій оборонних витрат – не менш як 2% ВВП. Критерій з'явився в плануванні НАТО ще в 2000-х, але до останнього часу не більш ніж 10 з 30 членів організації його дотримувалися. Головне, що його не дотримувалася Німеччина, найпотужніша економічно європейська країна. На 2022 рік вона планувала витрати 1,5% ВВП, але під впливом змін безпекової ситуації переглянула плани й готова витратити вже цього року більш як2%. Німеччина тривалий час нехтувала питаннями власної оборони, покладаючись на Ostpolitik. Значною мірою із цим пов'язані німецькі коливання щодо надання Україні важких озброєнь не тільки із сумнівами щодо "приниження Росії". За Німеччиною, напевно, підуть інші країни, що досі не відповідають базовому критерію оборонних витрат НАТО.

З приблизно 40 тис. військ НАТО високої готовності, що на початку широкомасштабного російського нападу на Україну виділяли країни-члени для спільної оборони в Європі (Альянс не має власних військ, він являє собою систему спільного планування і багатонаціонального командування), їхня кількість зросте до 300 тисяч. Цим військам дадуть географічне призначення для ведення операцій замість нинішнього стану "де буде потрібно". Збільшиться військова присутність на східному флангу, наближеному до Росії, і зросте з тактичного до оперативного рівень присутності – бригадні групи замість батальйонних. Вже зараз Німеччина визначила бригаду, призначену для оборони Литви. Вона має проводити навчання для ведення війни на цьому конкретному театрі, базуватися на ньому на ротаційній, можливо, і постійно. Також зміцнять логістичні можливості, зокрема шляхом розгортання передових пунктів розташування важких озброєнь. Їх не буде в Україні, але вони будуть наближені до України.

Не менш важливим за таке кількісне наповнення статті 5 Вашингтонського договору є якісні зміни. Без зайвого галасу в Стратегічній концепції з'явилися кілька нових положень, що нівелюють ефективність російської і значною мірою також китайської концепції гібридної війни, у якій важко визначити критерій нападу. Сказано, що загрози в кіберпросторі й у космосі можуть за їх певного рівня бути критерієм активації цієї статті. Тобто колективна оборона НАТО захищатиме країни-члени організації не тільки від прямого воєнного нападу. Альянс не обмежує себе інструментами реагування. Колективна відповідь на гібридний напад буде, зрозуміло, пропорційною, однак необов'язково симетричною. Росія не має сподіватися, що зможе сховатися в "сірій зоні" воєнного права, стверджуючи, що "их там нет".

Поки є ядерна зброя, НАТО залишатиметься ядерним Альянсом. Одночасно проголошено, що союзники залишаються відданими ідеї, закладеній у Договорі про нерозповсюдження ядерної зброї, щодо розбудови світу, вільного від ядерної зброї. Інтерпретації намірів і кроків у цьому напрямі мають елемент суб'єктивності. Але з нової Стратегічної концепції випливає, що НАТО не в захваті від ідеї використання ядерної зброї, але змушена допускати таку опцію, доки Росія і Китай намагаються нарощувати ядерні потенціали й розглядають їх як бажаний інструмент забезпечення власної безпеки.

Новим у політиці НАТО є намір створювати колективні інструменти невійськових операцій. Вони не охоплені статтею 5. Проте можливість розбудови такого невійськового потенціалу передбачена сукупним змістом статей 1-4, у яких ідеться про підтримання миру й безпеки через політику й колективні дії.

У разі виконання окреслених планів – рішучість НАТО схожа тут на високу, – буде створена цілісна система колективної реакції на широкий спектр загроз різного походження від кибератак до нападу із застосуванням ядерної зброї. Багатоплановість інструментів реагування НАТО без прогалин у сходинках можливої ескалації, на які сподівалася Росія в застосуванні концепції гібридної війни, може зробити напад на Альянс у будь-якій формі неприйнятно ризикованим для агресора. У цьому, власне, і полягає оборона на 360º.

Ухвалення рішень, розширення і членство України

Тривалий час після закінчення Холодної війни розширення НАТО й партнерство були головними елементами європейської безпеки, яким просували реформи в країнах, що позбулися тоталітарного правління. Реформи робили Європу інтегрованою, зменшували роль воєнних чинників безпеки і відкривали нові можливості для спільного соціально-економічного розвитку, зокрема в рамках ЄС, членство в якому здебільшого корелює з членством у НАТО.

Стрімке зростання членства в НАТО (зараз 30 країн, у ЄС – 27), окрім того, що перетворювало організацію на форум з безпеки без конкретних воєнних завдань, ставило на порядок денний питання ухвалення колективних рішень. Є тільки одна можливість ухвалення рішень у НАТО – консенсус. Кожна країна має право вето. Теоретично, колективна відповідь на очевидну агресію, а на неочевиднішу й поготів, могла б за такого широкого членства бути заблокованою. Спроб відмовитися від консенсусу не було, однак проблему обговорювали.

Під час підготування саміту в Мадриді виявилося, що внутрішня єдність Альянсу з принципових питань є високою, процедури погодження рішень, що відпрацьовували роками, залишаються ефективними. Це проявилося в питанні приєднання до НАТО Швеції і Фінляндії. Туреччина мала заперечення і проблема була значною. Проте в консультаціях між цими країнами за посередництва США взаємні поступки зробили й заперечення Туреччини зняли. Саміт запустив процедуру приєднання Швеції і Фінляндії, яка за досвідом попередніх хвиль розширення може потребувати рік–два.

Саміт у Мадриді повторив стару формулу щодо розширення: двері залишаються відчиненими для європейських демократій, членство яких в Альянсі сприятиме зміцненню спільної безпеки, і визначив країни, що розглядають як потенційних кандидатів – Україну, Грузію, Боснію і Герцеґовину. На відміну від Швеції і Фінляндії, вони не можуть сподіватися, що їх приймуть щойно нададуть заявку на членство. Проте вони можуть розраховувати, що процедура не буде такою складною, якою була для кількох останніх хвиль розширення, коли російська загроза не була безпосередньою. Тоді головними були реформи, що просували через План дій заради членства (ПДЧ), можна іронічно сказати славнозвісний, через який зламали так багато списів. ПДЧ в новій Стратегічній концепції на згадується, як не згадуються будь які додаткові умови, наприклад, стан війни й тимчасова втрата контролю над територіями.

Тому під час визначеня планів вступу до НАТО треба орієнтуватися на процедуру, безпосередньо прописану у Вашингтонському договорі, і застосовану для Швеції і Фінляндії. А вона така. Перше – подають заявку, оформлену відповідно до національних процедур. Друге – ухвалююють консенсусне рішення країн-членів щодо доцільності або недоцільності розширення. Третє – у разі позитивного рішення погоджують протокол про приєднання (текст на сторінку з висловленням бажаності вступу певної країни і, можливо, особливих умов вступу). Четверте – протокол ратифікують парламенти всіх членів. П'яте – після ратифікації протоколу країна стає членом НАТО щойно передає на зберігання документ про ратифікацію власним парламентом Вашингтонського договору.

Для України, як і для решти країн, у цій процедурі є дві зовнішні перешкоди й одна внутрішня. Зовнішні перешкоди – досягнення консенсусу країн-членів щодо протоколу про приєднання і його ратифікація всіма парламентами. Внутрішня перешкода, якщо така виникне, – ратифікація власним парламентом Вашингтонського договору. Але треба розуміти, що якщо немає впевненості в такій ратифікації, то не варто подавати заявку, бо протокол про приєднання не погодять від початку. Все просто й складно одночасно, однак у будь-якому випадку після Мадридського саміту зрозуміло.

×