"Буде трирівнева система – громада, повіт і регіон"

Про адміністративно-територіальну реформу в Україні та перешкоди для її втілення розповідає один з її розробників Юрій Ганущак

Польщі свого часу вдалося доволі швидко провести адміністративно-територіальну реформу. Чому в нас її ніяк не запустять?

– У Польщі базовий рівень для такої реформи заклали ще в 1970-х. Тоді сформували ґміни – волості – з населенням щонайменше 2,5 тисячі людей. Об'єднання населених пунктів було примусове. Принцип такий: об'єднуємо чотири села, аби там була школа й амбулаторія. 1991 року закони про місцеве самоврядування ухвалювали одночасно і в них, і в нас. Але в них уже була готова просторова база: всі ґміни могли потягнути спектр повноважень, що на них покладали. Тому в Польщі реформа вдалась одразу.

 

А тепер візьмімо інфраструктуру наших сільрад. За кількістю населення – суцільна дрібнота. Третина сіл налічують від тисячі жителів до двох, а половина – менше тисячі. Однак у кожній сільраді є державні службовці: голова, секретар, землевпорядник тощо. У населених пунктах, де менш ніж тисяча жителів, на управлінський апарат, чиновників перепадає до 70 відсотків усіх видатків із місцевого бюджету. Тому реформа адміністративно-територіального устрою – неминуча й невідворотна. Бо рано чи пізно люди запитають: чому в ЄС норма витрат на утримання апарату чиновників – 10 відсотків місцевого бюджету, а в Україні в сільських радах на це йдуть мало не всі кошти.

Які загальні принципи реформи? Як розподілятимуться повноваження на місцях?

– Буде трирівнева система – громада, повіт і регіон – теперішня область. У кожній – по кілька повітів. Відмовилися від радянської назви "район", бо вже на цьому маніпулюють маргінальні партії: кричать людям – у вас буде в області всього три райони й доведеться по довідку їхати 100 кілометрів. Це не так. Адже більшість адміністративних функцій, що були у старих районів, перейдуть до громад: оформлення соціальних виплат, паспортний стіл тощо. Громада – це об'єднання кількох населених пунктів. Їх у кожному повіті буде близько десятка. Зараз іде процес добровільного об'єднання в громади. Насильно цього ніхто не робитиме.

Усі повноваження нинішнього району й міста обласного значення виконуватиме громада, її орган – рада громади. Усього їх в Україні буде від 1000 до 1300. А районів зараз 490. Повітів же буде – 100. Нині середня відстань до райцентру – 21 кілометр. Після реформи до адміністративного центру громади від кожного її населеного пункту середня відстань становитиме близько 11 кілометрів. А до найвіддаленіших – максимум удвічі довша.

Найменша адміністративно-територіальна одиниця, громада, отримуватиме у свій бюджет ті самі гроші, що й місто обласного значення. Тобто 60 відсотків із податків фізичних осіб, зібраних на її території, плюс акцизи, місцеві податки, а також субвенції на середню освіту та охорону здоров'я.

З бюджету повіту фінансуватиметься охорона здоров'я другого рівня (спеціалізоване і стаціонарне лікування. – "Країна") школи-інтернати. А найголовніше видаткове повноваження області – регіональний розвиток. І оскільки один із принципів публічних фінансів є "гроші йдуть за повноваженнями", будуть внесені зміни до бюджетного кодексу щодо підведення під такі повноваження фінансових ресурсів.

За яким принципом формуватимуться громади?

– Будуть об'єднуватися навколо невеличкого міста. І багато де ними можуть бути нинішні райцентри. Умовами для створення центру громади в конкретному місті чи селищі буде те, чи є там дитсадок, школа, станція швидкої допомоги. А також – чи є там економічна активність, щоб громада була фінансово стійка. Система буде зручніша за сьогоднішню, і чиновників стане значно менше.

У селах, що входитимуть до громади, повертаємося до інституту старости. Він може собі працювати на іншій роботі й матиме повноваження, як у старости в шкільному класі. Примирятиме забіяк, дивитиметься, щоб ніхто сміття не викидав, і першим доповідатиме "класному керівникові", якщо щось не те. Тобто це око голови громади в конкретному селі. Водночас староста йому не підпорядкований, бо обирається людьми свого села.

Владних повноважень староста не матиме. Але буде консультувати й допомагати людям спілкуватися з місцевою владою на рівні громади. Йому платитимуть, залежно від розміру села. Також створюється рада старост – дорадчий орган при голові громади. Будь-яке рішення, що виноситься на раду громади, проходить через раду старост. І вона висловлює свою думку. Таку схему пропонуємо ми, експерти. У Конституційній комісії поки що переважає інше бачення: старости є посадовими особами, членами виконкому, але вибираються не в усіх селах, а у визначених радою громади. На мій погляд, цей підхід нежиттєвий, бо внутрішньо суперечливий.

З'являється нова посада в повіті й регіоні – префект, або урядник, замість нинішніх голів районних і обласних держадміністрацій. Які будуть його основні функції?

– Контролювати легітимність актів органів місцевого самоврядування. Однак в нього буде тільки місяць, щоб сказати, чи відповідає закону те чи інше рішення ради громади, повіту або регіону-області.

Кожна область матиме три-п'ять урядників, залежно від кількості повітів. А той, що в центральному її повіті, – одночасно виконуватиме функції головного урядника області. Тобто він контролюватиме й акти обласної ради та її виконавчих органів.

Призначення голів держадміністрацій нині в компетенції президента. Урядники будуть залежні від центральної влади?

– Приклади, коли префект, тобто урядник, підпорядковується винятково уряду, існують. Це польська модель. А от підпорядкування тільки президентові – немає ніде у світі.

Функція урядника також – координація діяльності територіальних органів влади. Скажімо, видав уряд якесь рішення в частині взаємодії з бізнесом. На місці його спотворили. Урядник же стоїть на сторожі того, щоб система працювала. Тому коли бізнесмени до нього звертаються із невдоволенням щодо цього акта, має розібратися – поганий акт чи поганий виконавець. Якщо виконавець – вирішує питання, взаємодіючи з міністерством, якщо акт – звертається до Кабміну. Але якщо урядник підпорядкований президентові, то куди йому звертатися з таких питань? До президента. А як той вплине? Тільки через Конституційний суд. Тому ця людина не може бути під президентом.

 

Але схема, коли тільки Кабмін бере участь у призначенні урядника – теж погана. У Польщі щойно змінюється уряд – змінюються і воєводи. Приходить новий, розставляє своїх людей на території і перші кілька місяців тероризує органи місцевого самоврядування, де більшість має інша політична сила. Тож краще, щоб урядника призначав президент з подачі уряду і в порядку, встановленому законом. Це має бути держслужбовець високого класу. Людина повинна пройти вишкіл і виграти кваліфікаційні змагання. Кожні три роки його переміщують в інший повіт, щоб забезпечити єдине правозастосування й незалежність від місцевої еліти.

Коли у виборі урядника беруть участь двоє – президент і прем'єр, то втрачається політичний вплив цієї фігури. Та й ціна посади, з погляду корупційних схем, низько падає. Урядник – не менеджер, а законник. У нього немає грошей, бюджету і, відповідно, немає чого красти. Це – французька модель.

Які посади після адміністративної реформи будуть виборні й за якою системою?

– Вибиратимуть голову громади, раду громади і старост. Єдина можлива система для формування рад – мажоритарна, але в багатомандатних виборчих округах. Це дозволить якісно оновити склад рад. Адже туди проходять три перші особи, які набрали більшість голосів у виборчому окрузі. Це зменшує вплив грошових мішків. Образно кажучи, в окрузі, як правило, виграють: гроші – перше місце, партія – друге, мізки – третє. А це вже краще, ніж сьогодні.

Органи місцевого врядування – громади й повіту – отримують великі повноваження. Які тут можуть бути ризики й загрози?

– Ніяких. У проекті нової Конституції записано, що в разі виходу органу місцевого самоврядування за межі своїх повноважень його розпускають. Подання на розпуск дає урядник, а неправомірний акт, що виходить за межі компетенції місцевих органів влади, передає президенту. Той наступного дня розпускає відповідну раду. Наступний крок – призначає не більш як рік тимчасово уповноваженого. Це дуже серйозний інструмент. І президент ним користуватиметься рідко. Але такий дамоклів меч повинен висіти. От торік ми не знали, що робити з Донецькою чи Луганською облрадами з їхніми сепаратистськими заявами. Тепер інструмент для протидії цьому є.

В якій точці зараз перебуває реалізація адміністративно-територіальної реформи?

– Законодавча база вже готова. Мають бути ухвалені зміни до Конституції і три законопроекти: "Про місцеве самоврядування", "Про місцеві органи виконавчої влади", "Про адміністративно-територіальний устрій". Жодні реформи не відбудуться, доки немає внормованого простору для їх реалізації. Ось чому адміністративно-територіальна реформа така важлива. Це база для всього. Її неможливо зімітувати. Тому її найбільше бояться і найменше про неї говорять. Незважаючи на це, Конституційна комісія свою роботу виконала – текст змін до Конституції в частині децентралізації майже готовий. Іде "позиційна" війна – обговорення юридичних формулювань. Далі все залежить від президента. Він має погодитись із запропонованою схемою.

Щодо змін до Конституції, то клерки президента наполягають, щоб урядниками на місцях були представники глави держави, а не уряду.

Головне завдання реформи – децентралізація влади. Що це на практиці означатиме для кожного українця?

– Покращення якості життя. Кожен має усвідомити: головні рішення в облаштуванні свого життєвого простору приймаються на місцевому рівні. Там будуть сконцентровані повноваження, ресурси і відповідальність: три необхідні складові ефективної влади.

Коли буде результат адмінреформи?

– Років за п'ять.

Як зміниться система самоврядування після адміністративно-територіальної реформи

Громада

Нині є 11 520 місцевих рад: 10 279 сільських, 783 – селищних, 458 – міських. Стане – 1200‑1800 громад.

Органи влади

Рада громади. 15–75 депутатів, залежно від кількості населення: орієнтовно 15 депутатів на 10 тис. осіб.

Голова громади – головна посадова особа в системі органів місцевого самоврядування громади. Обирається радою громади та підзвітний їй. Організовує її роботу, скликає сесії, головує на засіданнях. Підписує рішення ради громади. Також організовує роботу її виконавчого комітету. Призначає і звільняє керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності громади, крім керівників освітніх закладів. Забезпечує виконання рішень місцевого референдуму.

Секретар ради громади – його кандидатуру вносить голова ради. Виконує координаційні функції в раді громади, а в разі відсутності її голови – його обов'язки.

Староста поселення – вибирають його жителі. Працює за контрактом. Не є службовцем місцевого самоврядування. Представляє інтереси жителів поселення у виконавчих органах ради громади. За дорученням жителів забезпечує підготовку документів для органів місцевого самоврядування з питань соціального захисту та соціальної допомоги. Бере участь у підготовці бюджету громади. Посередник у побутових спорах між жителями поселення.

Повіт

Нині є 490 районів. Стане – 100–150 повітів

Органи влади

Рада повіту – представників подвійна кількість від кількості громад у повіті.

Голова ради повіту – обирається нею з числа депутатів на термін повноважень ради. Є підзвітним раді та може бути достроково звільнений з посади за рішенням ради шляхом таємного голосування. Скликає сесії ради, веде її засідання, керує виконавчим апаратом. Підписує рішення ради, протоколи сесій. Представляє раду повіту у відносинах із державними органами, органами самоврядування, об'єднаннями громадян тощо.

Регіон

24 області й Автономна Республіка Крим

Органи влади

Рада регіону – депутатів стільки, скільки громад у регіоні.

Голова ради регіону. Обирається радою з числа депутатів на термін повноважень ради. Підзвітний раді та може бути достроково звільнений з посади за її рішенням шляхом таємного голосування. Скликає сесії ради, веде її засідання, підписує рішення і протоколи. Керує виконавчим апаратом ради регіону. Представляє її у відносинах із державними органами, іншими органами самоврядування, об'єднаннями громадян тощо.

×