Чому важливо визнати РФ країною-терористом і що це змінить

Конгрес США вимагає від Держдепартаменту визнати РФ країною, що є спонсором тероризму. Одного дня це може статися. Можливо, вже цього року.

Не назвеш – не покараєш

Спроби дати універсальне визначення тероризму робилися двічі. Вперше – Лігою Націй у 1930-ті, потім ООН у 1990-ті. Передбачалося узгодити міжнародну конвенцію, яка б розставила всі крапки над "і" щодо тероризму. Спроби виявилися невдалими. Всі країни погоджуються з тим, що тероризм варто відрізняти як від звичайного криміналу, так і від воєнних злочинів. Але для різних країн тероризм може означати суттєво різні злочини.

На міжнародному рівні вдалося узгодити кілька конвенцій, що визначають і забороняють найбільш зрозумілі види тероризму, такі як захоплення цивільних літаків, руйнування інфраструктури морського шельфу, використання радіаційних матеріалів як зброї. Але універсальне визначення тероризму розбивається національними підходами. Можна було б сказати, що тероризм – це політично й ідеологічно мотивований кримінал великого масштабу, відмінний від воєнних злочинів. Проте визначення злочинної політичної і ідеологічної мотивації в різних країн різне, і воно зумовлене їхніми суверенними правами бути собою. Є, наприклад, розвинені, поважні і впливові країни, для яких атеїзм є формою тероризму. Для інших країн тероризмом може бути насильницьке заперечення рівних прав атеїстів з віруючими.

Найпростіше було узгодити так зване операційне визначення тероризму. Воно, подібно до статей карного кодексу, визначає злочинними певні дії, для яких мотив є додатковою обставиною. Операційним є визначення тероризму у згаданих секторальних конвенціях. Захоплення цивільного літака з будь-якою метою є тероризмом і для тих країн, що вважають атеїзм формою терору, і для тих, що захищають свободу віросповідання.

Загальне розуміння є таким, що тероризм здебільшого відноситься до злочинних дій мирного часу. Була навіть пропозиція на рівні ООН дати визначення тероризму як воєнного злочину мирного часу. Тоді все б стало зрозумілим. Переважна більшість країн слідують правилам цивілізованості і прописують у своєму національному законодавстві покарання за воєнні злочини, відповідно, сам зміст цих злочинів узгоджений на міжнародному рівні.

Але мотив терористичної дії завжди пов'язаний із політикою й ідеологією. Якщо мотив інший, то це в більшості випадків або кримінал, якщо мова йде про мирний час, або воєнний злочин, якщо йдеться про війну. Прописати ж в універсальних нормах, які політичні й ідеологічні мотиви є забороненими, виявилося неможливим.

Американська юрисдикція

Американське законодавство консолідоване в один величезний текст, що складається з розділів, підрозділів і пунктів. Рідко певний аспект людської діяльності, включаючи, наприклад, тероризм, викладений у цьому тексті компактно. Те, що стосується проблеми проголошення РФ країною-спонсором тероризму, розкидано по різних розділах, що прописувалися і консолідувалися ще з часів холодної війні. Один з аспектів був визначений в американському законодавстві ще наприкінці XVIII століття і досі залишається чинним.

Певна країна може бути проголошена у США країною, що є спонсором тероризму, і це веде до значних законодавчо визначених наслідків. Зробити це за чинним законодавством може Держдепартамент і тільки він. Проте Конгресу жодним чином не заборонено змінити законодавство в такий спосіб, щоб проголосити певну країну спонсором тероризму за іншою процедурою.

Визначення тероризму в законодавстві США, по суті, зводиться до того, що це політично або ідеологічно мотивовані руйнівні дії зі значними наслідками, спрямовані на те, щоб змінити політику уряду певної країни. Відповідно, якщо є докази, що певна країна є спонсором таких дій, то країна може бути проголошена спонсором тероризму.

Законодавчо визначено, якими можуть бути наслідки. Вони включають припинення будь-якої значимої безпекової, політичної й економічної взаємодії США з країною, що визнана спонсором тероризму. Але є два важливі доповнення, порівняно зі "звичайними", нехай "смертельними" санкціями. По-перше, адміністрація США має застосувати санкції також проти будь-якої значимої міжнародної взаємодії країни, що є спонсором тероризму, з іншими країнами, без огляду на стосунки з ними самих США. По-друге – і це спирається на законодавство, чинне з XVIII століття, – американські суди прийматимуть до розгляду позиви громадян інших країн до урядів країн, визнаних США спонсорами тероризму. Важливий аспект, пов'язаний з американськими дискусіями про проголошення РФ країною, що є спонсором тероризму, пов'язаний також з існуванням процедури отримання громадянами США компенсацій за дії проти них урядів таких країн.

На сьогодні рішеннями Держдепартаменту зі всіма юридичними наслідками країнами-спонсорами тероризму проголошені Сирія, Іран, Північна Корея і Куба. Сирія стала такою країною для США 1979 року, Іран – 1984-го, Північна Корея – 2017-го, Куба – 2021 року. З 1993 до 2020 року спонсором тероризму за американським законодавством був також Судан. Північна Корея ставала для США спонсором тероризму двічі – з 1988 до 2008 року, і потім знову з 2017. Куба була проголошена такою країною тільки один раз і зовсім недавно. Це сталося за кілька тижнів до закінчення повноважень адміністрації президента США Дональда Трампа. Команда Джозефа Байдена хоч і називала це рішення помилковим, його не скасувала.

Ядерна санкційна опція

Президент США Джо Байден називав лідера РФ Володимира Путіна вбивцею і воєнним злочинцем. Однак не називав терористом. Дії РФ протягом поточної фази російсько-української війни часто кваліфікувалися у публічних заявах як воєнні злочини та злочини проти людяності (в міжнародному праві це синоніми), але не як тероризм. Адміністрація Байдена, включаючи держсекретаря Ентоні Блінкена, який ніколи не був помічений у спробах "не принижувати Росію" і "зберегти обличчя Путіна", рішуче опиралася й опирається ідеї проголосити РФ країною, що є спонсором тероризму.

 

Частково таку позицію американської адміністрації можна пояснити тим, що звірства, вчинені РФ у війні проти України, розглядаються у США як воєнні злочини, зрозуміліші за юридичними наслідками, ніж тероризм. Так, існує міжнародний консенсус стосовно того, що російські артилерійські й ракетні удари по українських містах, знущання, катування і страти російськими військовими і найманцями цивільних і військовополонених є воєнними злочинами. Вони рано чи пізно будуть покарані і вже караються, у тому числі додатковими постачаннями зброї Україні. Однак проголошення РФ країною, що підтримує тероризм, може й не стати консенсусним для світу. Адже країни світу просто не мають єдиного визначення тероризму.

Є аспект, пов'язаний з realpolitik. Проголошення РФ країною-спонсором тероризму означатиме значно глибший рівень санкцій, насамперед щодо торгівлі з РФ третіх країн, зокрема європейських союзників США. Американська економіка і взагалі світова економіка можуть виявитися до цього просто не готовими. Крім того, є окремі сфери відносин, в яких адміністрація Джозефа Байдена не готова йти на повний розрив. Таких сфер не багато, але вони важливі. Одна з них – контроль ядерних озброєнь, інша – робота дипломатів і доля американських громадян у РФ.

Можна припустити, що можливість позовів в американських судах до РФ як держави з боку громадян інших держав, що постраждали від її терористичних дій, не становить значної проблеми для власних інтересів США. Проте відкриття такої юридичної опції означатиме для російської еліти, хто б її не представляв, і російської держави, хто б не стояв на її чолі, принципово інший стан відносин. Він був би значно гірший, порівняно навіть із тим, що існує зараз, і мав би значно довші наслідки. "Гроші Путіна" в американській юрисдикції можна шукати до кінця століття.

Водночас у Конгресі США зростає двопартійна підтримка проголошення РФ країною-спонсором тероризму. Сенат прийняв наприкінці липня необов'язкову до виконання резолюцію, що закликає адміністрацію скористатися своїми повноваженнями і проголосити РФ такою країною з відповідними юридичними наслідками. Ще у травні у Палаті представників була зареєстрована аналогічна необов'язкова для виконання резолюція. Крім того, у нижній палаті зареєстрована законодавча ініціатива проголосити РФ спонсором тероризму на рівні окремого закону, а не рішенням Держдепартаменту, як це мало б відбуватись зараз. Спікер Палати представників Конгресу США Ненсі Пелосі заявила, що якщо Держдепартамент не наважиться на проголошення РФ спонсором тероризму, Конгрес зробить це ухваленням закону.

Російське керівництво, яке продовжує заявляти, що санкції йдуть тільки на користь, все ж сприймає можливість проголошення РФ країною – спонсором тероризму як "ядерну санкційну опцію" з боку США. Адміністрація не схильна використовувати її без крайньої необхідності. З другого боку, Конгрес все рішучіше налаштований довести рівень тиску на РФ до логічного фіналу, не зважаючи на побоювання адміністрації. Ймовірність такого кроку зростатиме з наближенням проміжних виборів у Конгрес у листопаді і прогнозованим зменшенням впливу адміністрації на політику США за їхніми результатами.

Україна вимагає від США застосувати проти Кремля ту саму "ядерну санкційну опцію" у вигляді проголошення РФ країною, що є спонсором тероризму. Однак якщо це станеться, й Україна має бути готовою застосувати подібну ж "ядерну санкційну опцію" у будь-яких комунікаціях із РФ і представниками її інтересів. Тоді важко буде уявити, що російські "кроти" в США і Україні, якщо такі ще залишаються, зможуть таке пережити.

×